图：地方政府所形成的隐性债务主要是为了投向公益性项目和准公益性项目，公益性项目包括棚改、保障性住房、扶贫项目等

2017年下半年以来，从中央到地方掀起了地方政府隐性债务的治理行动，对新增隐性债务的遏制拖累了基建投资，对存量隐性债务的处理则关系到融资平台债务的安全。探讨地方政府隐性债务，进而为基建投资走势、城投债投资策略等提供思路。本文将对地方政府隐性债务的定义和规模等进行分析。

什么是地方政府隐性债务?梳理相关会议公报可知，中央对于地方政府债务的表述经历了从“政府性债务(2014年前)”到“地方政府债券(2015年至今)”到“隐性债务(2017年7月至今)”的变化。其中，“地方政府隐性债务”这个说法首次出现在2017年7月24日召开的政治局会议上。

地方政府“隐性债务”与“政府性债务”有何异同?相同的地方在于都与地方政府信用密不可分、主要用于公益性或准公益性项目、在项目自身现金流不够覆盖债务本息时依赖于财政资金偿还，而不同之处在于政府性债务是在地方政府举债机制尚未建立之前而出现的，处于监管的灰色地带，经过债务甄别纳入预算后大部分其实已经退出了历史舞台;而隐性债务从理论上来讲不属于地方政府债务，主要通过不合规操作(如担保、出具承诺函)或变相举债(伪PPP、包装成政府购买等)产生。目前各界对于隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，未来如何处置、是否可以通过新一轮甄别使其显性化目前还未明确。

隐性债务判定标准

目前市场上对于隐性债务的不同分类有些混淆，如不少人在提到隐性债务时会将棚改项目债务、城投债、融资平台等相并列，事实上它们是不同角度但又相互交叠的概念。笔者通过三个视角透视隐性债务：

投资端的视角。地方政府筹资后是为了投向公益性项目(棚改、保障性住房、扶贫项目等)、准公益性项目(交通运输、停车场、地下管廊等)和一般竞争性项目(房地产、汽车等)。其中，地方政府所形成的隐性债务主要是为了投向公益性项目和准公益性项目。

融资端的视角。地方政府进行筹资的主要渠道包括发行地方政府债、PPP项目、政府购买服务、政府基金、城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式等。其中，隐性债务主要集中于PPP项目、政府购买服务和政府基金中的违规操作部分，以及大量的城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式中。

融资主体的视角。地方政府主要通过地方融资平台来筹集资金，另外一些地方国企也承担了部分公益性项目，因而也具备一定的融资功能。此外，政府自身也会形成部分隐性债务。

融资主体、投资端、融资端是“一体两面”的关系，投资端和融资端是一枚硬币的两面，融资主体则是这枚硬币本身。若将地方政府隐性债务编制成资产负债表，投资端的项目是资产负债表的资产端，融资端的各种债务是资产负债表的负债端，而地方政府融资平台等融资主体则是这一资产负债表的会计主体。

隐性债务预期规模

有关地方政府隐性债务规模估算，根据BIS(国际清算银行)数据估计的中国2017年底隐性债务规模约为8.9万亿元(人民币，下同)，而IMF(国际货币基金组织)估计的中国2016年底的隐性债务规模约为19.1万亿元。另外，国内学者常用的测算方法是通过地方融资平台的债务去估算地方政府隐性债务的馀额，估算的结果一般在30至50万亿元之间。笔者从上述三个视角大致估算地方政府隐性债务规模。

投资端的角度。以棚改为例，因棚改形成的隐性债务规模可能在4.5万亿左右，其中存量棚改贷款约3.6万亿元，与棚改相关的债券融资馀额截至2018年6月底的存量约0.57万亿元，其他形式的债务规模可能也在0.5万亿元左右。

融资端的角度。中国2017年底的地方政府隐性债务馀额约为33万亿元，其中通过银行贷款、发行债券和非标融资流入地方融资平台的资金分别约为17万亿元、7万亿元和7万亿元。

融资主体的角度。笔者将有公开信息披露的融资平台的有息债务进行累加，得到2017年底各平台合计有息债务约为32.3万亿元，扣除掉部分已纳入财政预算的债务，2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。

隐性债务增量分析

笔者认为，相对于显性债务，隐性债务增长迅速。从财政部官网披露的地方政府债务馀额来看，自2014年以来，地方政府显性债务的增长速度相对较慢，年均增速仅为2.4%，年均增量也只有大概0.4万亿元。而笔者估算的隐性债务年均增量约为8万亿元，年均增速超过了77%，增速远高于显性债务。

纳入地方政府隐性债务后，政府负债率相对较高。财政部部长肖捷此前披露的2017年底政府负债率为36.2%，而根据笔者测算，纳入地方政府隐性债务后，2017年底的政府负债率高达72.3%，高于国际警戒线。

此外，笔者可以根据2013年全国政府性债务审计结果公告，估计隐性债务中由财政资金偿还的比率为19.13%，这样折算的2017年底地方政府债务馀额约为5.9万亿元，即政府债务总额约为35.9万亿元，政府负债率约为43.3%，低于国际警戒线。但总体来看，考虑地方政府隐性债务后，政府负债率有了明显的提升。

（海通证券首席宏观分析师）