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中金点睛/全球最低税率影响几何?\刘政宁 刘 刚

2021-06-17 04:24:47大公报
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  图:经合组织去年发布全球税收改革蓝图,明确了改革的两大支柱,以应对数字经济和全球化给全球税收体系带来的挑战。图为经合组织巴黎总部。 美联社

  近日,七国集团(G7)同意推行全球最低公司税率(global minimum tax)。全球最低税率由来已久,它是全球税收体系改革的一部分,主要针对跨国企业转移利润、侵蚀税基的现象。作为全球最主要的盈利转移始发国,美国在推动全球最低税上尤为积极,拜登政府也希望通过提高税率为“大财政”筹措资金,并借此缓解贫富分化。根据笔者测算,此举对香港的影响有限。

  G7致力于推动全球最低税率设定在15%以上,并加强在国际税收体系改革中的合作。在全球最低税率之下,各国政府仍可设定各自的公司税率,但如果某公司在特定国家支付的税率较低,该国政府将可以对其额外征税,以“补足”至最低税率,从而消除企业转移利润的漏洞。G7各国普遍同意最低税的基本设计,但尚未就最终的税率与征税范围达成一致。一些国家希望税率能够更高,另一些国家则希望把全球投资基金也纳入征税范围。

  目前全球税收体系改革主要聚焦两个核心问题,一是谁有权征税,二是跨国企业利润如何分配。现行国际税收体系的许多规则较为陈旧,且严重依赖“物理存在”与“常设机构”来定义征税权力与利润分配,难以对跨国企业征税。早在2013年,经合组织(OECD)就曾发起“应对税基侵蚀与利润转移”行动计划,得到90多个国家响应。2020年,OECD发布全球税收改革蓝图,明确了改革的两大支柱,以应对数字经济和全球化给全球税收体系带来的挑战。

  第一支柱旨在建立新的税收关系与税权规则,以确保互联网巨头和面向消费者的跨国企业足额缴税──不仅要在其总部所在地缴税,还需在经营所在地就超额利润缴税。在数字经济与全球化时代,企业的商业模式已不再依赖“物理存在”和“常设机构”,而是通过数据与网络等无形资产产生利润。一些跨国公司借助新经济模式,将利润转移至特定的“避税天堂”,以逃避纳税。

  第二支柱旨在建立全球最低公司税率,以避免各国在税率设置上“逐底竞争”。过去四十年,全球平均法定公司税率从1980年的40%下降至2020年的24%,一些国家为了吸引外资不断下调税率,形成相互减税的恶性竞争。这对跨国企业带来利好,但降低了政府的税收收入,尤其是那些税率较高的国家。

  美国为何热衷提高税率?

  首先,美国是最主要的盈利转移始发国,全球最低税率能防止企业向外转移利润,进而降低美国的财政损失。研究显示,在发达国家中,美国因利润转移所受的损失是最大的。2004-2012年,美国因利润转移遭受的税收损失增加了250%。到了2016年,美国跨国公司转移利润近2400亿美元,占全年入账利润的17%。

  其次,全球最低税率有利于拜登推行“大财政”。2021年初就任美国总统后,拜登提出了《美国救助计划》、《美国就业计划》及《美国家庭计划》等一系列财政措施,总金额超过6万亿美元。笔者认为,这表明拜登政府的财政思维已发生改变,当前的思维与1930年代的“罗斯福新政”、1960年代的“财政主导”有相似之处,其本质都是提高财政在宏观政策中的作用。财政支出增加需要资金支持,由于美国债务水平已经较高,增加税收则成为重要的筹措资金的手段。

  再次,提高税率也有助于降低贫富分化。过去四十年,随着金融自由化、全球化,以及科技进步加速,美国劳动力报酬收入与GDP比重从1980年的58%下降至2014年的52%。

  与此同时,企业利润占GDP比重上升,其中的主要贡献来自于大型跨国企业,尤其是互联网行业巨头。拜登在总统竞选时就提出,要加强对大型企业征税,要让跨国企业支付他们应该付出的税收,以此降低贫富分化。

  政策落地还有哪些障碍?

  尽管G7对全球最低税率在原则上认可,但笔者认为,推行这一计划仍面临诸多障碍,最终落地仍有很长的路要走。

  从国际上看,各国仍未就全球最低税率的征收细节达成共识。例如,公司所得税的税基是什么?如何确保各国在定义税基时不出现“逐底竞争”的行为?哪些跨国公司需要纳入全球最低税率的征收范围?哪些国家享有对跨国公司补征税的权力?这些技术层面的问题都亟待解决。

  更重要的是,G7在数字税方面存在明显分歧,这一分歧也可能拖累全球最低税率的进程。这次G7的声明并未提及数字税,而在OECD发布的全球税改蓝图中,明确指出要重点关注高度数字化跨国企业的利润转移行为。由于数字税主要针对美国企业,美国政府对此持坚决反对态度,甚至不惜动用301调查对其他国家进行反制。但另一方面,法国、意大利、英国等国坚定支持数字税,加拿大也表示将继续推进数字税的征收进程。

  从美国国内看,推行全球最低税率或受到共和党人的质疑和反对。由于国际协议需要参议院三分之二多数同意才能通过,拜登政府将不得不寻求共和党人的支持,但目前共和党人对全球最低税率持怀疑态度,立法通过的前景充满不确定性。共和党人认为,全球最低税率对美国企业不利,会影响美国的竞争力。共和党内负责税务立法的两位参议员指出,在2017年美国设立了10.5%的最低税率后,其他国家并未跟随。

  对香港的冲击到底多大?

  作为全球金融中心之一,香港长期以较低的税率和开放的资本市场吸引大批海外资金。香港当前法定企业所得税率为16.5%(前200万港元利润税率为8.25%),高于15%的全球最低税率。但香港仅对在境内所产生的利润征收所得税,香港公司若在境外获得利润均不征税。由此看来,若实行全球最低税率,可能会对香港注册公司的海外利润造成一定的影响,但最终的情况可能要根据细则和中国的执行意愿来观察。

  香港低税率和简单税制是大批海外资金流入的主要吸引力。据国际货币基金组织(IMF)统计,香港行政区2020年海外直接投资(FDI)流入规模达1050亿美元,约为2020年香港GDP的29%。从数据来看,香港当前海外投资头寸达4.1万亿美元左右,其中近2万亿美元为FDI。较低的税率是香港吸引大批海外直接投资的原因之一,但是其简单的税收制度、发达开放的资本市场等因素也同样重要。比如,香港不征收增值税或资本利得税,大幅简化企业纳税的流程。

  由于香港对内的法定税率为16.5%,但对海外获得的利润不征税,因此如果注册在香港的企业所在税区税率低于全球最低税率15%这一水平的话,则可能会受到一定影响,但也需要同时考虑所在税区当地要求的税率,例如如果是大部分收入来源来自中国内地的话,那么实际承担的税率则不仅高于15%的全球最低税率,也高于16.5%的香港法定税率,因此初步估计可能影响有限。

  还需要注意的是,税收仅仅是一个方面。目前15%的全球最低税率可能只会影响当前香港针对境外利润不征税的政策,如果最终执行的全球最低税率高于16.5%,那么香港对境内的利润也会产生影响。但是,较低的税率仅是香港市场吸引海外投资的一方面,香港简单的税收制度、较成熟的资本市场体系,作为国际金融中心的人才、文化、全方位制度积累等优势并未改变。

  (刘政宁、刘刚均为中金公司研究部分析师)

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