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大学之道/财政改革化解债务风险\智本社社长 清和

2022-04-25 04:24:11大公报
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  图:解决债务的办法,终归要回到发展问题上来,财政及货币政策必须支持实体经济的健康发展。

  4月20日,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,重点理顺界定省以下财政事权和支出责任,理顺省以下政府间收入关系;压实地方各级政府风险防控责任,坚决遏制住隐性债务增量。

  财政改革是一项非常重要的制度改革,中国现行的财政体系主要是1994年分税制改革奠定的。在改革开放前,财政体系单一、财政收入主要靠公有制企业缴纳利润,税收占财政收入的比重只有50%。改革开放后,中国开始实施“以税代利”的财政改革,税收占财政收入的比重上升到90%左右。然而,国有、集体、民营、外资、个体户企业之间实施不同的税制,出现了“多轨税制”,税收混乱且有失公平。彼时中国正在实施价格改革,从计划价格逐步转向市场价格,政府过度使用税收来调节价格,扭曲了税收政策的目标。

  1987年,在全国“一包就灵”的改革大潮下,开始实施财税大包乾制。在此背景下,政府与企业更像是一种交易关系,不同性质的企业与所隶属的管理部门签署税收、利润承包合同。这种制度试图通过简单粗暴的市场方式处理过去财税制度的问题,与现代财政制度是相背离的,造成严重的后果是:中央财政连续赤字,多次向地方借钱,甚至直接向人民银行借贷。

分税制改革“催生”土地财政

  1994年,时任国务院副总理朱镕基全民推行财政税收制度改革,这就是分税制改革。分税制改革涉及到税收、预算、价格、金融、投资、外贸等众多领域,是一整体性的财政体系改革。其中,我们需要重点关注三个方面:

  一是重构中央地方的财权与事权。所谓财政,财主要是收入与支出,政是行政权利与责任。财政体制改革的重点是改革各级政府之间的财政关系,主要是财政收支与事权责任的匹配关系。分税制改革的目标之一是改变财政“强枝弱幹”和地方保护主义的财政格局,增加中央财政收入比重,同时强化中央对落后地区的转移支付。

  启动分税制改革的1994年,中央财政收入占财政收入比重就从前一年的22%上升到55.7%;按一般公共性预算口径,该数据此后基本维持在50%左右。

  二是取消财税大包乾制,打破“多轨税制”,实施统一税收,建立了以增值税为核心,所得税为补充,营业税、消费税、资源税为辅助的税收体系。设立复杂核算的增值税作为税收核心,是分税制改革最关键的部分,决定了改革的成败。1994年,增值税收入占税收总收入比重达到45%;此后基本维持这个水准。这决定了中国税收结构以流转税为主。

  三是建立与市场经济相匹配的现代政府预算管理制度。

  然而,这次财政改革中“财改”大于“政改”,中央地方的税收充分划分,但事权责任变动不大,这就出现了中央和地方事权和支出责任划分上的不合理。简单来说,地方财政少,但承担的支出责任大,在事权上要全面负责地区的教育、交通、医疗、环境、公共事务、社会福利等。

  如何解决这个问题?分税制改革设立了税收返还机制,即中央财政将部分税收返还给地方,以平衡央地财政关系;同时通过转移支付的方式加大对落后地区的财政支持,以缓解地方财政不平衡的矛盾。1994年,中央财政对地方的税收返还达到1799亿元(人民币,下同),占当年财政收入总量的62%。这很大程度上降低了改革的阻力。

  分税制改革后,全国财政收入随着经济增长而“水涨船高”,每年中央和地方的财政增速均高于经济增速。财政收入中央对地方平衡性转移支付规模也持续加大,1999年为75亿,2009年上升到3799亿,2019年达到1.5332万亿。

  随着中央财政收支持续增加,进而开启了全国性大基建时代,但地方财政一直偏紧。中央税收返还和转移支付依然没有解决地方财政收入不足与支出责任过大等两大矛盾。一个重要原因是,中央采用GDP考核机制,各级地方政府功能财政冲动强劲,渴望扩大财政支出以做大经济规模。

  于是,地方政府“穷则思变”,终于在土地上找到突破口。分税制改革时,中央将城市国有土地使用权出让金收入划拨给地方政府。当时,各级政府没有意识到土地出让金的巨大潜力。直到1998年,房地产市场化改革启动;2003年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台,共同促进了中国房地产市场的兴起。随着房地产市场迅速崛起,地方政府的土地使用权出让金收入也大规模增加,很大程度上缓解了地方财政困境。

  2008年全球性金融危机爆发,紧接着,中国推出“四万亿”救市,人行实施宽松政策,房地产市场迅速反弹。地方政府的土地使用权出让金收入快速增加,“土地财政”依赖度越来越大。

  2020年,新冠疫情大流行元年,地方政府的“土地财政”达到巅峰。全国土地使用权出让收入8.4142万亿元,同比增长15.9%,创下了新纪录。地方政府对土地财政的依赖度进一步扩大。土地财政依赖度超过100%的城市有20个;依赖度超过50%的城市有40个。土地财政背后是迅速增加的地方债务。2020年末全国地方债务率超过97%,逼近国际警戒区间下限(100%)。

专项债弥补土地出让金下滑

  近些年,市场对中国地方政府的“土地财政”和债务风险感到担忧。如果房地产泡沫崩溃,那么,地方政府的财政收入必然下滑,甚至还可能引发地方债务风险与银行风险。

  2021年,中央银行及监管部门出台金融政策深度整顿房地产市场。针对开发商的“三道红线”和针对房地产信贷的商业银行“五档分级”政策严格控制了房地产市场的流动性。全国房地产市场进入寒冬,恒大、华夏幸福等大型开发商爆发债务危机。

  令人感到困惑的是,难道中国监管部门不担心房地产市场崩溃导致土地财政锐减,进而触发地方债务危机吗?如果土地出让金收入下滑,靠什么来弥补政府性基金预算赤字呢?

  答案就是专项债。专项债主要用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业等九大领域。去年12月中央财政就提前下达地方今年的新增专项债额度1.46万亿元。截至2022年3月末,已发行1.25万亿元,占提前下达额度的86%。

  今年一季度,稳经济主要靠稳基建,地方财政投资主要靠专项债。全国固定资产投资10.4872万亿元,同比增长9.3%。其中,基础设施投资同比增长8.5%,制造业投资增长15.6%,而房地产开发投资增长只有0.7%。

  总结起来,从1994年分税制改革到2017年,中国地方财政经历了税收、税收与土地财政并举、土地财政及其货币化等阶段。从2018年开始,地方财政从土地财政货币化进入财政专项债化。

  地方政府转向专项债融资说明两点问题:一是地方政府的一般公共预算收入的融资能力出现下降;二是地方政府的政府性基建收入从追逐土地出让金转向土地债券,即政府通过专项债提前将“土地财政”变现,后面的土地使用权出让金收入只是在还前面的专项债。

  如何看待这种变化?我们需要回归到央地之间财权事权不匹配的角度看待这个问题。专项债的发行主体是省级政府及计划单列市。近几年,专项债的大规模增加一定程度上缓解省级政府的财政困境,降低了对土地财政的依赖。从去年到今年一季度,房地产市场下滑对中央财政和省级财政的影响小,中央和省级政府对整顿房地产的定力更强。虽然人行支持各地商业银行“下调人住房贷款的最低首付款比例、最低贷款利率”,但关键的“三道红线”和“五档信贷”等限制性政策并没有解除。

  须注意的是,专项债不能下放到地市和县级政府,而这两级政府的土地财政依赖度普遍较高。从去年开始,土地使用权出让金下滑削减了地市和县级政府财政收入。今年一季度,全国超过一百个城市出台了松绑或取消楼市限购、限售、限贷政策,其中大多数是二三四线城市。如今,中央推进省以下财政体制改革,理顺界定省以下财政事权和支出责任,此举主要是为了化解地市和县级政府财政困境和潜在的债务风险。

  近些年,地方财政专项债化说明中国正在启用省级政府的公共信用融资来缓解地方财政压力和债务风险。今年一季度,房地产市场下滑,地方土地使用权出让金收入锐减,对专项债的依赖越来越大。4月,中央财政部允许地方扩大专项债的使用范围,包括城市网管、高质量基建、农村农业领域专案,这说明地方财政开始泛专项债化。当省级政府公共信用的债务融资能力下降到一定程度,只能依托于中央政府的公共信用来融资,即发行国债。

  因此,债务不是解决债务的办法,终归要回到发展问题上来。中国财政体制改革还是要解决央地之间财权事权不匹配的问题。在合理分配权责关系上,严守财政纪律,严控债务扩张。最重要的是,财政及货币政策必须支持实体经济的健康发展。

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