圖：正視社保案的發生，汲取其中的教訓，上海的明天將更美好（資料圖片） 上海市勞動和社會保障局曾於2005年委託段和段律師事務所，就社保資金是否可用於拆借出具法律意見，該律師事務所認為不符合國家法律政策，但原社保局局長祝均一對此卻置若罔聞，一意孤行，最終導致上海社保資金被非法挪用。\【本報記者鄭旭榮上海十五日電】 據段和段律師事務所執行合夥人段祺華透露，祝均一是在2002年年底非法挪用社保資金的。據了解，上海社保資金早於上世紀90年代前期即因進入房地產等行業出現投資虧損。為止損失，更為增值，政府一度把該市社保資金委託浦東發展銀行社保部經營；浦發行1999年上市後，社保部脫鈎，經過一段過渡期，至2002年資金重新轉回社保。 接納意見或能及早自我糾正 有關方面透露，正是在2002年，上海民營企業福禧投資控股有限公司董事長張榮坤從上海社保局借貸約32億元，把其中的11億元支付購買滬杭高速公路上海段99.35%股權，餘款轉作他用，令社保資金蒙受巨大風險。 或許是感覺到有些不對勁，在上海社保資金案案發前的一年，即2005年，祝均一找到段和段律師事務所，希望就社保資金是否可用於拆借出具法律意見；他希望得到的是「符合國家法律政策」的法律意見，為此，他認為花多少錢都值得。 身為上海政協委員的段祺華，是內地開辦私人律師事務所的第一人。他表示，這是一個大項目，如果按照祝均一的意願，事務所肯定會有很不錯的報酬，但法律就是法律，政策就是政策。當時事務所出具的法律意見明確指出，社保資金只能運用於國債及銀行儲蓄等法定範圍，不得用於拆借，但事務所的法律意見並沒有被祝均一採納。 段祺華感歎說，如果有關部門在32億元社保資金違規拆借前聘請專業律師出具意見，並採納意見，上海社保資金案或許可以避免；當時祝均一要改正還是來得及的。 政府應建法律諮詢機制 因此，段祺華建議，應當建立一個機制，要求各級政府部門在作出帶有重大社會和經濟影響的決策時，必須聘請專業律師出具法律意見，且專業律師出具的法律意見必須作為有關領導和上級主管部門核准該決策的必備文件之一。如果沒有肯定性的法律意見，政府的決策就不可以作出及實施，這樣就可以有效達到兩個目的： 一、如果政府主管人員因為不懂法律作出錯誤決策時，可以因為無法通過合法性審查而取消錯誤決策； 二、如果政府主管人員為謀私利而作出非法決策，則合法性審查可以起到監督並制止貪污腐敗的作用。 全國政協常委鄧偉志和中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授認為，這個建議還是非常可行的。他們表示，國家現在提倡依法治國和依法行政，如果政府在作出帶有重大社會和經濟影響的決策時，聘請專業律師進行合法性審查，並出具法律意見，以確保所作出的決策的合法性，減少法律風險，更有利於防止出現違法犯罪行為，最起碼可以評估法律風險，知道哪些地方是違法的。 制度缺陷易致政策失誤\ 從目前情況看，聘請專業律師提供法律服務，出具法律意見，防範法律風險，提供法律解決方案，已成為絕大多數企業在簽訂重要合同、進行重大投資、作出重大商業決定前必不可少的環節，但政府部門在作出帶有重大社會和經濟影響的決策時，鮮有聘請專業律師進行合法性審查。段祺華和毛壽龍認為，這制度上的缺陷是造成一些政府決策失誤的原因之一。 他們分析指出，政府部門作為行政執法主體，主要從事行政管理職能，但除了作為行政執法主體行使行政管理職能外，還直接或間接參與和從事經濟性的活動，作出帶有重大社會和經濟影響的決策，譬如政府投資、政府採購、對外經貿合作，以及以政府名義簽訂合同。在經濟性活動中，政府部門其實是以「民事」主體的身份參與其中，與政府部門日常從事的行政行為有所不同，因此有必要聘請專業律師對其所從事的重大經濟行為出具法律意見，對其所從事的經濟行為的合法性進行論證，對可能涉及的法律風險進行分析，對可以採取的風險化解方案提出建議，以防止和減少法律風險，確保國有資產保值增值，避免國有資產流失。由於政府部門從事的經濟行為往往金額巨大、影響廣泛，如有不慎，後果十分嚴重，這更需要由專業律師在法律上進行把關。 在國外，政府部門在從事重大經濟行為時通常會聘請專業律師提供法律服務，在國內，也存在政府部門在作出重大決定時依賴專業律師意見的實例，譬如中國證監會在核准公司上市和發行股票時，就要求公司提交專業律師的法律意見，並將該法律意見作為是否核准公司上市和發行股票的重要依據和必備文件之一。 人大政協宜增律師比例 不過，鄧偉志認為，具體的項目具體而言還是可行的，但不宜長期聘請固定的律師。現在政府的很多重要決策都是由人大來決定和監督的，人大和政協的職能是任何一個律師都無法承擔的。因此，他建議全國各級人大和政協應當增加律師人數的比例，畢竟人大是立法機構，可以提高立法水平。 毛壽龍也表示同意，不見得需要長期或固定聘請律師。從實際出發，他認為實現這個目標還有一個過程，由於改革開放是在前所未有的探索中進行的，法律制度還不是很完善，立法資源有限，所有的事情如果都要按照法律去做，顯然很多方面的工作都無法開展。特別是鄉鎮政府，根本沒有多少法律資源，很多事情是靠文件去做的，很難談得上是依法行政。 他還認為，在聘請專業律師提供法律服務時，應該考慮給予一個合適的地位和報酬，科學地使用包括律師在內的專業人士，因為專業人士經常被政府免費或低報酬使用，很容易讓腐敗趁機而入。而且一次性使用專業人士成本往往比較高，可以採取目前一些地方政府所用的僱員制，將他們納入體系。 |
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