反對派表示，由於《公民權利和政治權利國際公約》（《公約》）第25（b）條規定「選舉權必須普及而平等（Universal and Equal）」，而功能組別違反「一人一票」的「平等」原則，所以普選不能包括功能組別。本文將從法理學的角度，分析並指出《基本法》的設計並無要求立法會的選舉辦法必須符合「一人一票」或「平等」原則，而且從國際經驗看，「平等」原則並非普選或民主制度的必要元素。

基本法與公約有異

從港英時期至今，《公約》第25（b）條從不適用於香港。於1976年，英國政府決定把《公約》引申至香港時，就該條例特別向聯合國作出了以下保留修文︰「就在香港設立由選舉產生的行政或立法機構而言，英國政府保留不應用《公約》第25（b）條的權利。」

1996年6月中央政府照會聯合國秘書長，表示特區政府成立後將維持這樣的憲政安排。此外，《基本法》第39條規定︰「《公約》適用於香港的有關規定繼續有效」，第25（b）條回歸前不適用於香港，所以回歸後亦不適用於香港。因此，如果說功能組別的設立違反《公約》，是漠視了由港英政府沿用至今的保留條文。香港政制發展的法源為《基本法》，而非《公約》。

此外，就選舉權而言，《基本法》與《公約》的規定有所不同。根據《基本法》第68條規定，立法會最終以「普選（Universal Suffrage）」產生，而並非《公約》所表述的「普及而平等選舉 （Universal and Equal Suffrage）」。就兩者用字的分別可見，《基本法》刻意略去「平等（Equal）」一詞，沒有要求絕對性的「一人一票」。因此，縱使功能組別不符合「一人一票」，亦沒有違反《基本法》要求普選的這個最終目標。

「一人一票」非民主要素

綜觀國際經驗，「平等」或「一人一票」並非民主的必要元素。以美國為例，不論各州的人口多少，每州只選出兩位參議員，如3,700萬人口的加州與53萬人口的懷俄明州，同樣只選出兩位參議員。換句話說，每名懷俄明州居民的「被代表率」，將遠高於每名加州居民，明顯違反「平等」原則。英國的情況更為嚴重，上議院議員包括並非由選舉產生的世襲貴族、主教及法官，同時違反「普及」和「平等」原則。

民主國家容許違反「平等」原則產生的立法機關，是由於歷史發展的實際情況。美國參議院的不平等，是要平衡各州的利益，不讓人口多的州獨大；而英國的不平等，是君主封建政治的發展結果。可見，世界各地區可以因應自身的實際情況，發展出符合民主的政治制度。

綜合上述分析，《基本法》並無要求立法會的產生辦法必須「一人一票」，只要適當地改革功能組別，擴大其選民基礎，在立法會達至普選產生的目標時，功能組別亦可以長期存在。

作者為法律界人士