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再论国家宪法与香港基本法的关係(下)\王振民

2018-12-04 03:17:50大公报
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  习近平主席去年视察香港时指出,回归完成了香港宪制秩序的巨大转变。然而到今天还有人不愿意接受这个变化,不愿意接受宪法、基本法确立的新的宪制秩序,拒绝接受根据宪法确立的国家层面的基本制度,包括共产党领导的制度、全国人大做决定的制度等。内地的刑法、民法不适用於香港,因为允许一个国家并行两种不同的法律制度,但是一个国家,只能有一部宪法,香港与内地各有自己的法律制度,但是宪法则是内地和香港共同拥有的。香港可以不懂内地的法律,但是不能不懂国家宪法。除非列入基本法附件三,内地法律不能在香港实施,但是宪法从整体上自1997年7月1日起已经对香港产生确定无疑的法律效力。

  事实上,中英谈判和基本法的起草,本质就是要把香港纳入国家的宪制秩序。中英谈判与基本法起草之所以很难,难就难在将“两制”纳入到“一国”宪制架构裏。在回归过渡期,我们要把香港1997年以前的政制与宪法、基本法设定的新宪制秩序对接起来。当年彭定康搞“三违反”,实际上就是想让回归以后的宪制秩序脱离国家宪法与基本法,想另搞一套宪制秩序,后来被中国坚决否定。当年一些人害怕回归,怕的就是基本法之外还有宪法,说明这些人内心很清楚,香港特区绝不可能拥有自己独立的宪法和独立的宪制秩序,无论如何都要纳入到中国国家宪制体系中。

  宪法保证“一国两制”行稳致远

  需要特别说明的是,基本法对“一国两制”的保障本身也有坚实的宪法基础。“一国两制”作为一项基本国策,不仅规定在基本法裏边,也规定在国家宪法第31条。在处理香港事务时,基本法优先适用,首先看基本法是否已经明确做了规定,如果有,自然依照基本法解决有关问题。但是如果出现了基本法没有明确规定的事项,或者基本法不需要规定的国家事务,自然要适用国家宪法。强调宪法的作用,绝对不意味着否定基本法,否定“一国两制”,绝对不意味着把内地的制度运用到香港,把香港内地化。恰恰相反,是为了“一国两制”不走形、不变样,为了正本清源,把长期以来被模糊、误解的地方说清楚。国家对“一国两制”的承诺是坚定不移的,因为这不仅写入了基本法,而且写入了国家宪法,写入中国共产党章程和1982年以来历次党的代表大会的文件。

  回归以来历次政治争议,争来争去就是要不要在宪法、基本法的轨道上发展政制;或另起炉灶,就像所谓“全民提名”、“全民公投”一样,把宪制秩序扔在一边。所以“一国两制”下不变的是香港的法治,变的是香港的宪制,是宪法秩序的变化。这些变化中非常重要的是全国人大及其常委会的释法和决定,是回归前没有的,是新宪制带来的变化。

  从1996年关於国籍法在香港适用的解释开始,至今人大常委会释法一共有6次。而全国人大、人大常委会及人大香港特别行政区筹委会,为香港作的决定是33次(简称人大决定),比人大释法要多得多,人大作出决定是根据宪法规定而拥有的权力,但这些权力不一定在基本法裏有明文规定,所以除了看基本法,还得看宪法。

  此外,人大决定也都有宪法依据。比如:1985年六届全国人大三次会议通过了几个决定,一个是成立基本法起草委员会的决定,一个是批准《中英联合声明》的决定,如果没有这两个决定,香港就不能回归,更没有基本法,而这些决定完全是根据中国宪法做的决定。关於基本法还有配套决定,1990年4月4日全国人大通过基本法,同时通过几个相应的决定,第一个就是关於基本法是否符合宪法的决定,还有成立香港特别行政区的决定。如果对成立香港特别行政区的决定不承认的话,那麼香港特区就是非法的,特区政府也是非法的。

  至今有人不知道1997年2月23日全国人大常委会通过“关於根据基本法第160条处理香港原有法律的决定”,规定了香港原有法律哪些可以过渡到回归以后继续适用,哪些不能过渡而必须废除。这是一个很重要的决定。普通法今天能够生效,就是因为这个决定裏面有规定。

  全国人大决定等同法律文件

  在过渡期,全国人大和特区筹委会作出的决定有11个,有成立特区的决定,包括成立临时立法会的决定、关於基本法23条立法的决定等,还有1997年6月30号以前工作的决定、宣誓的决定,包括行政长官、立法会议员、首席大法官的就职宣誓,都是人大作出的决定,都不是香港本地的立法。

  回归21年来,全国人大为香港作的决定有13次,有4次是关於增加基本法附件三所列全国性法律的决定,3次关於政制发展的决定,2次关於“一地两检”的决定,还有3次关於人大代表、基本法委员会委员任期的决定,这些都是全国人大常委会、全国人大香港特别行政区筹委会根据宪法、基本法为香港特区作出的决定,这些决定经过正式的立法程序,与法律一样,对香港具有法律效力。

  全国人大常委会就香港问题作决定有一个前提条件,就是不能牴触基本法第18条。但对於基本法未作规定的事项,当然必须依据也只能依据国家宪法作出决定。在基本法起草过程中,的确有人提出希望“中国宪法不适用於香港特别行政区的条款要作出规定”、“宪法除第31条外不在香港实施”等,全国人大从未也从不可能接受这样的意见。

  习近平主席去年视察香港讲话时表示,香港自回归之日起就纳入国家治理体系。纳入到国家治理体系就是纳入到国家的宪制体系,所以国家处理香港问题要看基本法,基本法没有的就要看宪法。而且还要看处理的方式,不能要求全国人大按照普通法来做事。同样,国家不会要求香港按照内地法来做事,而是按照香港法律做事。

  美国人讲一个国家、一部宪法、一种命运,他们认为宪法给国家带来稳定。中国现行的宪法已经实施36年,带来了国家的和平发展;香港基本法已经实施21年,香港维持了繁荣稳定。这说明宪法给国家带来了好运,宪法和基本法一起给香港带来了好运。因此,我们要十分珍惜宪法和基本法,认真学习适用宪法和基本法,这样才能保证“一国两制”行稳致远。

  (摘自新一期《紫荆》杂志)

  清华大学法学院教授

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