2019年2月18日中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规劃纲要》，提出粤港澳大湾区是由广州、深圳、佛山、东莞、惠州、珠海、中山、江门、肇庆9市和香港、澳门两个特区形成的城市群。在中国特色社会主义建设进入新时代背景下，粤港澳大湾区建设对於党和政府深入推动经济高质量发展、形成全面开放新格局深具战略意义。为落实这一战略部署，上至中央政府下至粤、港、澳三地政府进行诸多方面的协同合作，採取诸多较有科学性、创新性、前瞻性的政策措施和体制机制建设，使大湾区建设工作得到有效执行和有序推进。从实际看，粤港澳大湾区政府间的协同合作与我国政府层级关係和政治制度发展有很大关联。

　　一、政府层级複杂性与制度独特性

　　首先，与世界三大湾区相比，粤港澳大湾区的政府间层级关係有其自身複杂性。在中国，省级单位分省、自治区、直辖市、特别行政区，粤港澳大湾区横跨1省2个特区。香港和澳门是享有高度自治权的特别行政区。广州是副省级市，是广东省省会。深圳是广东省辖市、计劃单列市，中国最早设立的经济特区。珠海也是广东省辖市、珠江三角洲中心城市之一，1980年成为四大经济特区之一。佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆是广东省辖市，皆为珠江三角洲城市，毗邻港澳地区。

　　其次，粤港澳大湾区具有其制度独特性，两条基本政治原则贯彻始终，将大湾区发展成为独一无二的区域，这是区别其他湾区的最大特点。第一条原则是坚持“两个积极性”，即在中央统一领导下，发挥好中央和地方两个积极性。习近平总书记在中共十九大三中全会上指出，“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关係，更好发挥中央和地方两个积极性”，大湾区建设也不例外，同样需要处理好中央与地方间的职责关係，在坚持中央统一领导前提下，发挥地方的积极性、灵活性。第二条原则即坚持“一国两制”，也就是在一个中国的前提下，国家主体坚持社会主义制度，香港、澳门、台湾实行资本主义制度。从大湾区的区域範围看，内地9个地市实行社会主义制度，港澳地区实行资本主义制度，从而在粤、港、澳之间形成三个不同的政治体系，造就它们之间的互动各具特色，也正能展现“一国两制”推动大湾区建设的制度优势。

　　二、 从机构设置看政府协同合作

　　粤港澳大湾区建设中不少政策举措多次强调“市场主导、政府推动”原则，不仅要重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要同时发挥政府作用，这要求粤、港、澳三地政府有大作为，在各个层面採取积极行动进行实质性的协同合作。对此，首要是正确分析大湾区各层级政府间的关係。从粤港澳大湾区政府间关係看，实质上是受社会主义因素和资本主义因素的共同影响，致使大湾区政府间关係的协同发展应重视四方面的问题：一是中央统一领导；二是地方积极性；三是特区的高度自治权；四是在大湾区建设的进程中，广东9地市和港澳特区对自身的定位。因此，要理顺大湾区各层级政府的权力关係，加强中央政府、特区政府与地方政府间的制度衔接，推进中央政府、地方政府与特区政府之间的协调与合作，构建符合粤港澳大湾区实际情况的政府间关係发展模式。

　　首先，在中央成立粤港澳大湾区建设领导小组。大湾区建设是党中央在新时代推动形成全面开放新格局的新举措，是推动“一国两制”事业发展的新实践，由党中央、国务院负责决策部署，国家发改委负责贯彻落实。

　　其次，广东省紧随成立推进粤港澳大湾区建设领导小组。为在中央与大湾区地方政府层面搭建起大湾区各方彼此沟通协调的机制，广东在省市两个行政区域相继成立“推进粤港澳大湾区建设领导小组”，承接中央粤港澳大湾区建设领导小组的工作，负责统筹推进整个广东省推进粤港澳大湾区建设的各项工作。

　　再次，香港设置粤港澳大湾区建设督导委员会。为进一步统筹香港参与推进大湾区建设，香港特区政府设置粤港澳大湾区建设督导委员会，由行政长官领导，成员包括所有司局长。督导委员会就拟订策略性目标、政策措施、具体工作计劃等提供指导和意见。同时，香港特区政府政制及内地事务局成立粤港澳大湾区发展办公室，委任粤港澳大湾区发展专员，协助行政长官参与中央领导小组的工作，落实督导委员会订下的工作目标和计劃。

　　最后，澳门设立粤港澳大湾区工作委员会。为助力粤港澳大湾区建设，澳门特区政府专门设立建设粤港澳大湾区工作委员会，统筹、监督和落实澳门参与大湾区建设的工作。建设粤港澳大湾区工作委员会职责是统筹澳门参与粤港澳大湾区建设的短、中、长期总体设计和工作部署，推动展开相关研究，制定有关政策。该委员会由行政长官担任主席，隶属行政长官运作。工作委员会可设立专责工作小组，开展其职权範围内的特定工作，成员包括澳门内外获公认的杰出人士、学术机构、公共或私人实体代表及专业顾问。

　　因此，粤港澳大湾区建设中政府间的协同发展力度与深度，与当代中国政府的层级複杂性与制度独特性密切相关。粤港澳大湾区政府间实现协同合作，就是通过中央首先设立粤港澳大湾区建设领导小组负责统筹决策、规劃、指导，再由粤、港、澳三地分别设立议事协调机构负责落实、执行与回馈。既坚持中央统一性与地方灵活性有效结合，也有利於调动中央与地方两个积极性，促使从中央政府到粤、港、澳三地政府採取统一行动和协同合作，以全面推进大湾区建设发展。

　　政治学博士、中山大学粤港澳发展研究院博士后