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丁权案判决符合现代法律精神/顾敏康

2019-04-23 03:17:38大公报
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  香港高等法院日前就丁权覆核案颁下判词,裁定新界原居民兴建丁屋是属於应受《基本法》保护的传统权益。但同时指出,由政府以私人协约或换地形式提供土地兴建丁屋,是违反《基本法》的做法,应该停止。

  新界人牺牲论可以休矣

  法庭认为,丁屋建屋权(免费建屋牌照)属於《基本法》第40条所包涵的原居民传统合法权益,有地建屋是符合法律规定的。因此,如果男丁已有农地,就可申请牌照,可以不经城规会批准、不补地价就起屋;如果男丁有屋地,就可申请牌照,也可以不补地价起屋。

  据报道,现时丁屋有七成是经牌照批出建屋,有三成左右是经私人协约及交换批出建屋。按照法庭意见,这三成左右兴建丁屋的情况必须禁止。法院判决既出,当事人双方均有不同看法,并正在谘询法律意见以决定是否上诉。本文从《基本法》第40条原意入手,发表自己的看法。

  《基本法》第40条列明:“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。这条规定长期以来备受争议,主要焦点是丁屋权益是否违反“男女平等”的现代原则。首先,《基本法》第25条列明:“香港居民在法律面前一律平等”,这个平等,当然包括性别上的平等,即男女平等,不得歧视女性。而丁屋建造可以获得巨大的财产权利,只是成年男子享有而妇女不能享有,这显然造成了男女之间经济上的不平等。同时,根据新界的习俗,妇女也没有丁屋的继承权,更加显示了对妇女的不公平。《基本法》第39条认可的可在香港地区施行的《公民权利和政治权利国际公约》第3条明文规定:“本公约缔约国承允确保本公约一切公民及政治权利之享受,男女权利,一律平等。”可见贯彻男女平等的原则,已经成为香港特别行政区的法定义务。因此,如何平衡《基本法》第25条、第39条和第40条之间的利益是至关重要的法律问题。

  毫无疑问,香港法院也在等待一个个具体的案例对平等权利作新的演绎。2000年12月22日,在新界原、非居民平等权的问题上已经出现一个突破。香港终审法院一致裁定当时石湖塘村及布袋澳的村选举制度违反了《香港人权法案条例》和《性别歧视条例》,从而确认了新界非原居民也可参与村代表选举。可惜,终审法院在当时并没有触及丁屋的具体问题,而只是指出《基本法》第40条的“权益”只包括丁屋利益、某些物业豁免缴地税及差饷等,而不包括政治权利。而此次高等法院的判决是进一步理清丁屋建屋权的确切含义,但仍然没有涉及男女同权的问题。

  从丁屋的历史可以看出,港英政府给新界原居民丁权,应该属於权宜之计。诚如有作者指出,丁屋政策原意为保护传统习俗,给予男性原居民可以获得免补地价土地兴建屋宇。该政策原属於临时措施,却因为政府与居民的政治利益考量演变成了世代延续的权益。但是,随着私人土地越用越少,丁权终将因土地条件消失而无法实施。丁屋是港英政府老谋深算的缓兵之计,如果换个角度看,这种传统权益之消失也符合现代法律发展之趋势。毕竟,男女同权是现代社会的主旋律。

  有人说,香港新市镇发展是在新界原居民的支持下才能成事的,原居民付出很大牺牲协助社会发展,故今次判决是不公道。另一方面,也有人针锋相对,指出政府过往向原居民收地时都有做足赔偿,而发展新市镇后原居民的土地亦有惠土地升值“分一杯羹”。公允地看,新市镇的发展离不开新界原居民的重大贡献。但是,香港的发展应该离不开所有香港人的贡献,不能仅仅视为新界原居民的贡献。更进一步说,新市镇的发展也为当地的原居民带来实实在在的生活便利。所以,新界人作出牺牲一说可以休矣。

  法院判决平衡得当

  有关人士指出,虽然法院裁定丁屋是《基本法》所规定的“传统权益”,但判词亦表明政府有权力决定是否批准每一宗丁屋建屋申请,“所以唔係话原居民有地想起楼,就一定要批你。”更何况,丁屋的原意是让新界原居民安居而非谋利。目前,丁屋权有些变味了,市场上出现的“套丁”做法比较普遍,也已经成为谋取不法利益的途径,金额更可达逾百万元。据说,原居民向发展商出售丁权早已是公开的秘密,但政府竟然未有严打,反而把有关做法剔除於刑事範围之内,改以建屋牌照或批约条款执行规定,使被“套丁”者最多只是被收回土地,只要不涉及虚假陈述、欺骗行为,便不会受到刑事检控。有关注土地政策的团体要求全面检讨政策,禁止丁屋转售杜绝滥用,认为政府应立例表明有关行为违法。

  笔者据此认为,一方面,丁屋权的实施应该以原有的农地和屋地作为基础;另一方面,丁屋权实施的目的是解决安居问题,故应该禁止“套丁”行为。从这个角度看,法院的判决是十分有远见和智慧的,值得支持。丁权案的当事人可能会考虑继续上诉,最后官司打到终审法院。有人也扬言,如果终审法院维持原判,将会请求全国人大常委会释法。但是,基於以上的分析理由,笔者认为全国人大常委会释法之可能性不大。

  全国港澳研究会理事

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