基本法和香港国安法的关係近日成为香港政界和学界的一个热门话题。我认为，两者的立法宗旨都是坚持实施“一国两制”、“港人治港”、高度自治这一基本方针，两者从根本上是一致、相辅相成的。但由於制定的时代不同、重点解决的问题各有侧重，香港国安法确实作出了一些新的规定，在维护国家安全方面，成为基本法的特别法。

　　新增了相关法律内容和规定

　　第一，增加了基本法所没有的新内容。一是香港国安法第6条明确地增加了香港居民维护国家安全的义务；二是香港国安法增加了关於危害国家安全的四种罪行和处罚：分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪；三是香港国安法第48条增加了中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署及其职权的规定；四是香港国安法第15条规定了香港特区国安委设立由中央人民政府指派的国家安全事务顾问及其职权；五是香港国安法第35条增加了如下规定：危害国家安全的犯罪分子丧失作为候选人参加立法会、区议会选举或者出任公职和行政长官选委会委员的资格；曾经宣誓或者声明拥护香港基本法、效忠香港特区的立法会议员、政府官员及公务人员、行政会议成员、法官及其他司法人员、区议员，即时丧失该等职务，并丧失参选或者出任上述职务的资格。

　　第二，作出了一些对香港基本法有所修改的新规定。一是香港基本法第35条第2款规定居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼，而香港国安法第14条第2款则规定香港国安委的工作不受任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开，作出的决定不受司法覆核。二是香港基本法第88条规定了行政长官可以依法任命法官，而香港国安法第44条又规定了行政长官可以从法官中指定审理危害国家安全案件的法官。三是香港基本法第86条规定香港特区实行陪审制度，而香港国安法第46条规定审理危害国家安全案件是否需要设立陪审团，由律政司司长依法决定。四是香港基本法第89条规定香港特区法院的法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可依法予以免职。而香港国安法第44条规定凡有危害国家安全言行的，不得被指定为审理危害国家安全犯罪案件的法官。在获任指定法官期间，如有危害国家安全言行的，终止其指定法官资格。

　　对於上述香港国安法带来的法制新变化，香港政界和学界共有三种看法：一是认为基本法属於宪法相关性法律，国安法是列入附件三的全国性法律，因此，基本法高於国安法。二是认为这两部法律处於同一位阶，地位平等，但因香港国安法颁行於基本法之后，按照“后法可以先於前法”的法理，要优先执行国安法。三是认为香港国安法和基本法之间不存在谁高谁低，而是相辅相成。在我看来，这三种看法都不完整，香港国安法是基本法的特别法，居於优先执行地位。

　　根据山东大学汪全胜教授《“特别法”与“一般法”之关係及适用问题探讨》（载於《法律科学（西北政法学院学报）》2006年第6期）一文的研究，特别法与一般法的关係，可以概括为两大类型：一是同一位阶（同一制定机关）的特别法与一般法的关係，二是不同位阶（不同级别制定机关）的特别法与一般法的关係。

　　同一机关制定的属於“特别法”与“一般法”的法律规範，适用“特别法优於一般法”的规则，但除此之外，我们还应注意不同位阶的法律“特别法”与“一般法”同时存在的情况，而学界对这种情况注意不够。这一情况可以分为两种类型，一是当行政法规、地方性法规、地方政府规章作为下位法时，它们的权限或内容之一是对上位法内容在不牴触原则下的具体化，以增加上位法的可操作性，它构成了上位法的特别法；二是下位法可以对上位法的一些规定作出不同甚至相牴触的规定，形成上位法是一般法，下位的变通法是特别法的关係。

　　例如，《立法法》第90条规定了作为下位法的民族自治地方的自治条例和单行条例以及经济特区的法规，可以对上位法的法律、行政法规作出变通规定，允许自治条例、单行条例以及经济特区的有关规定与法律、行政法规不一致。全国人大法工委研究室编著的《立法法条文释义》认可了不同位阶的特别法与一般法的适用规则问题。它举例说，与《民法通则》相关的《邮政法》；与《海上运输合同》、《铁路运输合同》、《航空运输合同》相对应的《海商法》、《铁路法》、《航空法》，对《合同法》来说，都是特别法与一般法的关係，如果与《民法通则》《合同法》的规定不一致，应当优先适用后者。而《民法通则》和《合同法》都是由全国人民代表大会制定的基本法，《邮政法》、《海商法》、《铁路法》、《航空法》则是由全国人大常务委员会制定的法律，在涉及到具体事项的规定时，全国人大常务委员会制定的法律能够得到优先适用。由此说明，“特别法优於一般法”的规则可以适用於不同位阶的法律规範中。

　　“特别法优於一般法”

　　明白了上述一般法和特别法的法理，就会对基本法和香港国安法之间的一般法和特别法的关係一清二楚了。

　　第一，基本法和香港国安法可以被视为同一机关制定的，由於香港国安法採用的是先由全国人大作出立法宗旨、基本原则和主要内容的《决定》，然后再由全国人大常委会根据《决定》制定香港国安法，这一前所未有的“《决定》+法律”立法形式，既不同於全国人大的单一立法行为，也不同於全国人大常委会的单一立法行为，而是全国人大和全国人大常委会共同合作制定的。但基本法与香港国安法相同的是，两者都是全国人大主导制定的，因此可以把它们视为同位法。

　　从内容上来看，香港基本法是全国人大对香港特区政治、经济、文化、社会、军事等领域事务的一种全面的规定，而香港国安法则是专就香港特区维护国家安全这一特定事项所作的规定，因此，按照一般法关涉全面事务和特别法关涉专门事项的区分原则，香港国安法无疑是基本法的特别法。

　　第二，退一步来说，即使人们不把香港国安法和基本法视为同一机关制定的同位法，而将香港基本法视为全国人大制定的上位法、香港国安法视为全国人大常委会制定的下位法，这仍不妨碍在效力上我们可以把香港国安法视为香港基本法的特别法。其道理如同全国人大常委会制定的《邮政法》中赔偿条款是《民法通则》的特别法，《海上运输合同》、《铁路运输合同》、《航空运输合同》相对应的《海商法》、《铁路法》、《航空法》是《合同法》的特别法。

　　总之，“特别法优於一般法”的含义是，法律就某一事项的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。香港国安法是基本法的特别法，在维护国家安全事务方面，香港国安法和基本法不一致的地方，则优先适用香港国安法。

　　杭州师範大学法学院院长、华东政法大学和华东师範大学教授