众说纷纭的行政主导与“三权分立”之争，近日再起波澜。林郑月娥行政长官提出要坚决拨乱反正，大声说出香港一直都是行政主导的事实。反对人士则一如既往，集体跳脚，口诛笔伐。不管持何种观点，有一件事情应该是共识，即香港特区到底实行什麼样的政治制度和体制，宪法授权中央通过制定基本法加以规定（宪法第31条），是国家事务、中央事权，终究要问中央，由中央来解释明确，不是任何人说什麼就是什麼。因此，要搞清事情的真相和原貌，就必须回归基本法，看中央如何通过制定基本法规定了香港特区的政治体制，其立法原意是什麼。这些都是客观事实，不以任何人的意志为转移，很容易搞清楚。

　　国家制定基本法最重要的使命之一就是，根据宪法授权规定未来香港特区的政治体制，订明特区行政机关、立法机关和司法机关“三权”各自的职责权限与相互关係。基本法第四章“政治体制”第二至第四节分别对行政机关、立法机关和司法机关作出规定，对三者职权和相互关係做了界定。行政机关享有行政管理职权，在香港地方治理中扮演积极主动的角色，既要对立法会负责，又要办理中央授权的对外事务，刑事检控不受干涉；立法机关享有对高度自治事项的立法权，但议员提出法律草案的权力是受到限制的；司法机关享有基本法所赋予的司法独立的地位和职权。整体上看，在基本法框架下，香港特区三权分置，行政权与立法权相互制约、相互配合，司法独立。这看起来与一些国家实行的“三权分立”很相似。

　　行政长官於三权均有角色

　　但一个不容忽视的事实是，基本法第四章第二、三、四节在规定上述三权之前，在十分显著的第一节专门突出规定了“行政长官”，而非将行政长官置於第二节“行政机关”之中。可见，此处的立法意图十分清楚，立法者就是要把行政长官突出出来，作为独立於行政机关、立法机关和司法机关的本地最高权力主体加以明确，赋予行政长官广泛的权力，具有鲜明的“双首长”性质。行政长官不仅领导整个特区，领导特区行政机关和十多万公务员，有权设定香港地方治理方方面面的议程，基本法也规定了他（她）在香港行政、立法和司法三权运作中特有的角色和功能，而且在立法和司法事务中发挥重要作用。在立法方面，行政长官有权决定立法会选举的相关事宜，将法案发回立法会重议，依法解散立法会，立法会议员提出涉及政府政策的议案需行政长官书面同意，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据等。在司法方面，行政长官依法任命、免除各级法院的法官，有权赦免有关刑事罪犯或减轻刑罚，在法院审理特定案件时有权签发相关证明文件等。基本法对行政长官的这些规定都彰显出鲜明的“行政主导”特点。而且，行政长官要对中央人民政府和香港特别行政区双重负责，是连接中央与特区的关键人物和机构。

　　国家最高立法机关最近一次进一步肯定、明确香港“行政主导”体制，就是今年的香港国安立法，即全国人大五月二十八日通过的《关於建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》以及全国人大常委会六月三十日通过的《香港特别行政区维护国家安全法》，进一步验证、肯定、明确了行政长官的主导地位。可以清楚看出香港特区维护国家安全的整个制度设计，就是在中央指导下，在地以行政长官为核心（担任国安委主席，向中央问责并提交报告等），明确行政、立法和司法各自的职责权限。香港国安立法是对基本法必要的补充、发展和完善，整个国安制度设计也完全是在基本法的轨道上和框架内规定的，再次印证了香港一直实行行政长官主导体制的事实，也是国家最高权力机关在制定基本法30年之后，对香港特区政治体制的再次确认和明确。

　　无论从政治学、法学来看，还是从国际实践来看，“三权分立”是建立在主权国家完整权力形态基础之上，而香港基本法第二条明文规定“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”这说明，香港作为中央人民政府直辖的特别行政区，是中国的一个地方单位，不是主权国家，其高度自治权既非“自然权利”，亦非所谓“剩余权力”，完全来自於中央授权。这就从整个宪制架构上排除了在香港实行一个国家“三权分立”的可能。

　　行政主导不牴触司法独立

　　再者，从上世纪八十年代基本法诞生时国内外政治背景看，从一开始也排除了未来香港特区实行“三权分立”的可能性。邓小平先生作为“一国两制”国策和基本法的主要设计者，他就基本法起草的历次讲话都是指导基本法起草制定、后人认识了解基本法立法原意的重要纲领性文献。特别是1987年4月他会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话，明确排除了“三权分立”，他指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞‘三权分立’，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”在他的指示如此清晰明确的情况下，在中国本身的宪法体制完全排斥“三权分立”的情况下，在中国宪制土壤上怎麼可能会“长出”“三权分立”的体制呢？一些人硬要从基本法裏边找到“三权分立”的影子和根据，恐怕做不到！

　　反对人士批评行政主导，坚持“三权分立”，似乎主要是为了捍卫司法独立。但实际上，基本法明确规定了香港特区享有独立的司法权和终审权，并提供了一系列制度保障，行政主导未曾对此发生过影响。如果说行政主导影响司法独立，如何解释在回归前港督绝对主导的体制下（回归前的政体肯定不是“三权分立”），司法是如何独立的，或者那时候司法本来就不独立？他们为什麼不指责回归前的行政主导体制侵犯司法独立？难道其他实行鲜明行政主导体制的国家和地方，例如法国，其司法就不独立？可见，行政主导与司法独立并不矛盾。

　　另外，一些人总把司法独立与普通法牵连在一起，似乎这是普通法的专利。其实，世界上很多国家、很多地方都有司法独立，但是未必都实行普通法，二者没有必然联繫。而且回归后香港有了成文宪制性法律──基本法，任何普通法如果与基本法相牴触或经香港特别行政区立法机关作出修改者不再具有效力，因此回归后普通法的效力源於基本法。总言之，基本法既是香港普通法的“屋顶”，也是香港法院和法官的“屋顶”，法院判决必须符合基本法。在这个意义上，通过强调基本法上根本不存在的“三权分立”去保障司法独立，没有任何必要和意义。

　　既然最初从根本上就排除了“三权分立”，基本法关於行政主导的规定和立法原意如此清晰明确，毋庸置疑，确凿无误，为什麼一些人还如此罔顾历史事实和基本法的规定，坚持说香港实行“三权分立”呢？这只能说确实有人、有团体一直在努力“改造”香港的政治体制，要把基本法规定的行政主导体制改造为事实上的“三权分立”。我们不能不说，他们的努力还取得了相当的成功！长期积非成是，加上一些媒体的渲染，使得不少人、包括一些机构都误以为香港基本法规定的就是“三权分立”。

　　必须指出，规定香港特区实行什麼样的政治制度和体制，这是中央事权，按照宪法第31条，只有全国人大才有权以国家法律的形式决定香港特别行政区实行的制度和体制；基本法是全国人大制定的，不是任何个人或者香港特区的任何团体、机构制定的；基本法的最终解释权由全国人大常委会行使，其他任何个人、团体、机构在这件事情上说了都不算数。

　　随意“规定”香港的政治体制，离开基本法另来一套，既是香港近年混乱的重要表现之一，也是很多混乱的根源。为了拨乱反正，正本清源，我们必须回归基本法，回归立法初心初意，以基本法为本，以国家宪法为最高依据，按照基本法治理香港，而不是按照一些人、一些团体和机构的话治理香港，因为那才是人治，不是法治。

　　回到宪法基本法轨道上来

　　最后，还要说明三点。一是一个国家、一个地方实行什麼样的政治体制是科学问题，必须与当地的经济、文化、社会传统等相适应，否则会严重影响当地经济、政治和社会发展。搞政治应该是搞科学，必须以科学的精神处理政治体制问题。二是除了美式“三权分立”外，世界上主要政体还有英国式的议会主导、法国式的行政主导等，我国的人民代表大会制度也自成一体，美式“三权分立”绝对不是放之四海而皆準的唯一模式，而且美国“三权分立”本身也产生很多问题，总统早已成为“帝王般的总统”，行政强力主导美国的政经社会发展，美国学者对此多有著述，不妨看看他们对美式“三权分立”是如何评论的。三是进一步明确香港实行行政主导的体制，不意味着行政长官不受监督制约，按照基本法，行政长官除了要接受本地的监督外，更要接受中央的监督和问责；行政主导与立法会依法行使职权是兼容的，更与司法独立是兼容的，进一步明确行政主导不会影响立法会依法正常履职和司法独立。当务之急是要对香港特区的宪制秩序和体制正本清源、拨乱反正，回归到宪法和基本法轨道上来，支持行政长官和特区政府依法施政，齐心协力抗击疫情，共同维护好香港稳定发展的大局。

　　註：小题为编者所加

　　清华大学法学院教授、清华大学国家治理研究院院长