宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。香港基本法第十一条确定了基本法在香港特区的“高级法”地位。宪法与基本法的关系，特别是在香港管治中的关系问题，既是一个重大理论问题，也是实践中争议非常大的问题。笔者就此提出“基本法穷尽主义”的理论，试图阐释这一关系，解释中央在国家层面制定香港国安法的法理，同时为未来“一国两制”方针和基本法的实施提供参考。本文试图深入香港国安法的内部，进一步探讨中央如何恪守基本法穷尽主义。

　　香港基本法第二十三条授权香港自行完成维护国家安全的立法。香港回归二十多年，香港特区尚未完成立法，危害国家安全的行为和活动愈演愈烈。直到2019年“修例风波”爆发，严重危害国家安全，中央于是从国家层面立法，既显示了中央维护国家安全的决心，也显示了中央的克制，是践行基本法穷尽主义的典范。在制定香港国安法，确立维护国家安全的法律制度机制时，中央同样恪守基本法穷尽主义的原则设计相应的国安机制。这在香港国安法关于国安公署管辖权的规定中表现得非常直接。

　　彰显维护国家安全的决心

　　香港国安法确立了香港特区管辖和“中央驻港国安公署”管辖的“双重管辖”机制。国安法第四十条规定，香港特区对香港国安法规定的犯罪案件行使管辖权，但本法第五十五条规定的情形除外。第四十一条规定，香港特区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用香港国安法和香港特区本地法律。这些规定表明，香港特区管辖是主要机制，香港特区可以管辖香港国安法规定的全部案件。第五十五条规定了三种特定的例外情形：一是案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；二是出现香港特别行政区政府无法有效执行香港国安法的严重情况的；三是出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。这三种情形，单从文字表述的层面看，似乎比较模糊，有难以确定边界之感。但在香港国安法的整体视角，特别是“一国两制”和特别行政区制度的构架之下加以认识，每种情形都是清晰的。并且，这三种情形的用语和表达也特别体现了基本法穷尽主义原则。

　　第一种情况，“案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的”，其中的关键词是“管辖确有困难”。这意味着香港特区的国安机制无法应对这个情形。逻辑上，香港特区国安机关应当先启动相关机制，首先对这类案件予以立案侦查，实际发现案件因为涉及外国或者境外的势力介入而情况过于复杂时，香港特区应当掂量掂量基本法及香港国安法提供的“工具”是否确实无法满足案件侦破的需要，而不能随手便将案件甩给香港国安公署管辖。质言之，要作穷尽性的考量。当确实发现香港特区难以管辖时，应当立即提出请求，由中央决定是否由香港国安公署行使管辖权，不可拖延。

　　第二种情形，“出现香港特别行政区政府无法有效执行香港国安法的严重情况的”，其中的关键词是“无法有效执行”香港国安法并且情况“严重”。当香港国安法无法得到有效执行并导致严重的情形时，国家安全便面临威胁甚至破坏，此时由香港国安公署管辖，有助于维护国家安全。但是，这种情形应当“严重”。从基本法穷尽主义的原则看，在判断是否“严重”时，要考量香港特区政府能否借助基本法和香港国安法上的机制，尽快恢复其有效执法的能力。质言之，除了表面上香港特区政府丧失有效执法的效能，还要考量香港特区政府的自我修复能力。当特区政府能够快速修复并征用基本法上的机制应对这种严重情形时，也宜由香港特区管辖。

　　激励特区自觉维护国安

　　第三种情形，“出现国家安全面临重大现实威胁的情况的”，其中的关键词是“重大现实威胁”。这种威胁应当是重大而且现实的，所谓“现实的”，即是“即刻且明显的”。当出现这种情形时，香港国安机关和香港特区政府通常已经丧失了有效维护国家安全的能力，这种“丧失”本身即是一种重大的现实威胁。此时，由香港国安公署管辖，理所当然。

　　总而言之，香港国安法在确定中央驻港国安公署管辖范围时，恪守了基本法穷尽主义的原则，力图在香港基本法的构架之下、以香港特区政权机关为主实现维护国家安全的维护，只有在必要情况下，香港国安公署才出手管辖。需要说明的是，是否需要香港国安公署管辖，由中央判断。具体而言，经香港特区政府或者香港国安公署提出，中央人民政府批准后，相关案件由驻港国安公署管辖。如果是由香港特区政府提出，中央也应根据基本法穷尽主义原则作出判断，以防止管辖责任的不当推脱，进而滋长可能的不作为；如果是由香港国安公署提出，中央仍然要作基本法穷尽性审查，以明确确实有必要，以免造成香港国安案件管辖机制的混乱。遵从基本法穷尽主义原则厘清香港国安案件的管辖权，有助于维护香港特区的高度自治，更有助于激励香港特区自觉维护国家安全，进而更好地行使高度自治权。

　　可以说，设置中央管辖特定国安案件的机制，激励香港特区积极维护国家安全，恰恰是中央维护香港特区高度自治的重要法治举措。

　　深圳大学港澳基本法研究中心副主任