深港合作新开局

　　进入2021年，深港口岸经济带建设再度纳入大湾区公共话语场，尽管这一动议从来就不是新鲜命题。究其原因，一方面，位处香港边境地界且与深圳罗湖商业中心区仅相隔数百米的沙岭一项计划多年来不间断地挑起深圳方面的“邻避情绪”。其诱发的深层次思考更聚焦于：当粤港澳大湾区迈入融合发展的奇点时刻，深港交汇处的口岸经济长廊，应当以何种高阶开发范式与新型合作样态示人？至少，将相关设施定址于此绝非最优选项，这类议程不仅缺乏对国家大湾区战略审时度势的朴素常识与基本智慧，甚至未能释放必要的理性善意。

　　诚然，在湾区大局意识持续塑造与新型边境文明内在要求的双重驱使下，港方北沿深圳河一带的新界产业取态悄然变迁。5月中旬，立法会通过无约束力议案，建议将新界北打造为港深人财汇聚，以创新科技、高端教育为主的新核心发展区，并以管制站为中心发展新市镇。更务实的发展策略则于近日透过最新一份施政报告予以订明，“北部都会区”的城市空间概念将溢出行政区的法定规范为深港口岸经济带所深度吸纳。深港两地深化合作迎来新局面、新机遇。

　　口岸经济带呼唤行政组织法保障

　　深港口岸经济带不仅涉及行政管辖空间上的连接，更面临区域经济社会发展的任务一致性联结，由此直接引发跨行政区域的公共治理问题。跨域合作治理从公法视角看既属于行为法机制又有赖于行政组织法保障，核心思路在于如何在执行层面设立制度性的日常管理机构。或言，仅凭深港两地政府在政治上的默契与大局观远不足以推进合作项从战略部署到具体实操，而传统意义上的府际行政协议、首长级联席会议等方案也被证明其纲领式协商、协调作用甚于执行决策本身，因而难以提供新型跨域统筹、功能整合以及规则衔接所需的建制渊源与效率价值。作为破题的主张之一，同时也是协调体制的有益补充，常设的跨域行政机关诸如管委会、执委会等能动主体则侧重于日常事务协同、高层决策推行以及具体工作督导，具备明确的职责权限与议事规则，通常而言更易及时闭环合作纠纷解决，有效避免行政与法律冲突。深港双方在口岸经济带语境下共同设置具有独立管治主体地位的组织架构，建基于深化两地合作的现实必要性，亦代表了大湾区创新融合的行政组织法进路。

　　共设共管的横琴经验借鉴

　　在一个跨行政区且社会制度不同的经济区域内进行管理机构的共设协商，这无疑是对“一国两制”丰富实践的又一次创新演绎。而就“共商共建共管共享”模式而言，今年9月公布的《横琴方案》率先“打样”。横琴粤澳深度合作区管委会实行“双主任制”，由广东省长、澳门特区行政长官共同担任。管委会下设执委会，其角色是管理深合区经济及民生事务的法定机构。执委会主任安排由澳门官员担任，六名副主任名额粤澳对半分配，这意味着横琴经济运行由澳门主导，服务澳门特征显著增强。双主任决策、双体系并行、互嵌合署、属地属人双管辖等诸多组织模式创新，不但为国内合作区建设及跨域治理所首创，前所未有地增进资源调动、政策协调、自主执行等行政效能；而且，混合式的行政管理体制也无外域先例可循，是专属于中国的行政组织法实验。横琴模式立足“一国”，介乎“两制”，畅通内外双循环，尤其当澳门的离岸系统获准引入并与内地在岸体系无缝对接，其能否为深港口岸经济带及跨域机构的共设共管作出示范？

　　几个法律问题亟待厘清

　　一是跨域共设机关的组织建制归属中央立法权范畴，严格受制于典型的法律保留原则，根据《立法法》第8条规定，各级政府的产生、组织和职权只能由全国人大立法规定。然而，姑且不论深港口岸经济带关涉两制之间的复杂行政交互，即便是内地范围内的跨行政区域共设机关法律调整，在现行《地方组织法》和《地方机构设置条例》中都难以对应找到明文依据。这也使得立法破题之术应以立法创制为基本思路，对此深圳方面可依托中央综合授权的改革利好以及行使经济特区立法权做出变通与先行先试，从而补齐口岸经济规划、跨域管辖所需的法律势差。

　　二是跨域共设机关由哪一方主导，係行政事实行为，由首长选任及其组成人员席位分配比例决定。基本原理是，共设机关的副职按合作方等额比例配置以体现民主、平等原则；而更关键的正职责任人或者机构组建牵头人，一般由综合实力强或特定政治目的意图惠及的合作方选任，亦可借助协商委托一方负责。之于深港合作双方，极难论证彼此的隶属关系与实力强弱优劣，跨域共设机关会否采用双首长或轮值责任制，以及副职人员配比等议题都极为考验设计组建智慧，也不排除中央就此政治决断。

　　三是口岸经济带基础上的深港深度链接对探索边境禁区开放与创新性开发提出了高要求，便利两地人员通勤的单边进境查验模式一定程度上面临法律的挑战。参照澳门大学横琴校区租管议案的先例，深港跨域共设机关可担任发起议案发起的适格主体，形成单边进境查验决议并交由国务院审议，后提请全国人大或其常委会作授权支持与合法性说明。处理应对跨区域的行政与法律冲突，这正是共设共管机构的核心职能所在。

　　四是关于深港跨域共设机关的数字治理能力提升，当务之急应加快探索深港数据跨境法律准则，这也是规划中口岸科创带与深港科技协同实质化的必要保障。由此引申出的政策议程则是：如何在符合内地相关法律如《网络安全法》、《数据安全法》，以及香港《个人资料（私隐）条例》等规范框架的前提下，根据各类数据跨境机制范例与一致性原理打造深港数据特区。一个合理的构想是内设深港数据融通委员会，由两地数据安全监管机构和国家数据安全机构代表三方组成，负责制定数据规则和委员会议事规则，并据此落实管辖区域内的数据合作方案与规则改革。当然，数据的技术问题也可诉诸技术本身予以解决，通过数据匿名化、差分私隐、联邦学习、区块链等技术方法赋能，有机会升级两地数据协同能力强度与跨境公共服务质效，进而“技术主义地”淡化地理边境，制造出独属于深港口岸经济带的数字空间交互模式。这在相当程度上隐喻了深港跨域共设机关的某种“数字政府”形态，两地的科技企业亦能发挥技术所长，助力大湾区治理升维。

　　法学博士、香港城市大学法律学院公法与人权论坛客座研究员