2021年全国人大常委会通过修订基本法附件一和附件二，“爱国者治港”原则得到进一步落实，有助于改善行政与立法关系，行政主导体制得到进一步强化。“一国两制”方针要行稳致远，要全面理解和坚决落实香港行政主导制。本文提出理解这一制度的三个维度。

　　在国家结构视角下，“整体”与“部分”之间的关系是核心。从这个维度来看，香港政治体制设计的核心要点是先解决作为“部分”的香港与作为“整体”的国家间的关系。具体来讲，在制度设计上要首先解决谁代表香港的问题，然后再在这个前提下设计具体的权力架构。行政长官代表特区，对中央人民政府和香港特别行政区负责。在政治逻辑层面，中国恢复对香港行使主权，香港纳入国家主权的实际管治之内；在制度逻辑上，全国人大授权香港高度自治，香港回到国家的制度体系之中；在具体的治理逻辑上，行政长官作为香港的代表，由中央任命，对中央和特区负责，香港进入国家的日常治理之中。

　　特首须坚定维护国家利益

　　全国人大围绕行政长官这一宪制职位来设计香港政治体制。行政长官宪制地位高、权重，是实权职位。对行政权而言，行政长官是行政机关的首长，领导特区政府，提请任免主要官员、任免公职人员，等等，这个“领导”和人事权是行政长官对行政事务的独特地位和权力；对立法权而言，行政长官领导的政府提出法案、签署法律、执行法律，对立法事务具有立法程序和立法内容上的独特权力；对于司法权，行政长官依法任免各级法官和其他司法人员，可以赦免或减轻刑罚，具有对司法事务的独特权力。这是行政长官对三权和三权机关的独特地位。行政长官也要对中央负责，执行中央的指令，等等。这是其他三权机关不具有的宪制权力。总之，香港政治体制围绕行政长官来组织，建立了以行政长官为核心的行政主导制，称之为“行政长官制”也无不可。

　　从结构的维度看，行政长官既要维护特区的利益，也要维护国家的利益，双重负责。行政长官作为特首，不同于行政立法司法三权和三机关，要从特区整体利益和国家整体利益的角度来行使权力。行政长官的这种超脱和超然性，在权力配置的层面看，就是有一个独立于行政、立法和司法三机关之外的整体性的角色。

　　从权力来源的角度看，现代国家，国家权力源于人民，各国宪法确立了人民主权原则。所谓的三权分立，主要是人民透过宪法设立立法行政和司法三机关，配置三权。对单一制主权国家的地方单位来说，由中央通过授权来设立地方机关并配置三权。行政、立法和司法三权在权力来源上具有同源性，可谓同根同源，在目标上具有一致性，在功能上具有互补性，在行动上应当具有协同性。这个同源同根性决定了三权之间可以制约制衡，但不得对抗对峙，否则便背离了授权的目的，导致治理的无效和无能。

　　全国人大制定香港基本法，授权香港行使高度自治权。在这个授权的前提下，全国人大决定了香港的政治体制。香港的高度自治权及行政立法司法三权都是源于全国人大通过基本法的授权。作为基本法上的三个分支，三者因功能不同而界分，在全国人大面前，他们具有同等的基本法地位，权力都源自于全国人大，具有权力的同源同根性，功能上的互补性，当然也要求行动上的协同性。由于三权都源于全国人大的授权，主张的香港三权分置，相互制约，并无不妥，但如果照搬主权国家的三权分立政体，或者将香港三权的功能性划分演绎为政治性分权，视香港出现的政治分裂为基本法的常态，在立法会对抗特区政府，滥用司法覆核制约政府，将三权分置演绎为三权对抗对峙，便是否定三权的同根同源同质及协同性，也不符合全国人大授权的初心。因此，从权力渊源的角度看行政主导制，必须尊重全国人大这个授权者，强调三权间制约平衡，更要强调三权的同源同根性，相互配合，实现高效治理。

　　共建良治强化管治权威

　　从规范的维度看，基本法确立了行政主导制，但强调行政长官不得有政党背景，确立了“双普选”的目标，为香港政党政治发展预留空间，强调了立法和司法对行政的制约，因此并不必然形成围绕行政长官这个核心的有效治理，特区政府也不必然是一个有强治理能力的政府。事实证明，过去25年中，香港的“行政长官制”并没有演化为行政长官作为香港整体代表应有的权威。基本法起草时意图将香港回归前行之有效的部分保留下来，这一部分显然不是形式上的，而是实质上的有效治理和高效治理。因此，正因为基本法的规定并不必然导致一个行政长官高度权威、香港有效治理的政治体制，在实施基本法时，就必须特别防止那种可能导致行政主导弱化的做法。行政、立法和司法三机关应当本着目标一致、功能互补、行动协同的原则，合法合理用权，共建良治，恢复管治权威。香港新选举制度后，最大限度地约束了过去立法与行政恶斗的空间，为立法行政的良好配合奠定了制度基础。同时，行政主导意味着理性治理，立法会如何有效监督施政，提出建设性的批评意见，也是行政主导制落地的重要机制。

　　深圳大学港澳基本法研究中心副主任