今年是香港回归25周年，也是“一国两制”成功实践25周年。“一个国家，两种制度”从一个伟大构想变为一种国家制度，为解决历史遗留问题提供了一种思路，并为香港回归后的繁荣稳定提供了制度保障。

　　国家主席习近平在讲话中强调：“‘一国两制’是国家的一项基本国策。牢牢坚持这项基本国策，是实现香港、澳门长期繁荣稳定的必然要求……”

　　基本国策是国家政策体系中的最高准则。“一国两制”是一项为推进祖国统一制定的政策和方针、方略，是一项基本国策。在政治话语体系中，政策是内涵更为广泛的概念，不同层面的政策对于国家而言重要性和战略意义不同。其中，基本国策是国家政策体系中的最高准则，对于国情具有长期性、战略性和全局性的意义，和一般政策相比，具有更强的稳定性。除了“一国两制”之外，我国基本国策还包括计划生育、对外开放、保护环境、节约资源等不同领域的政策。

　　从表现载体上看，基本国策通常会在法律或国家正式文件中具体表述，以确定基本国策的内涵和执行标准。大部分的基本国策会在宪法条文中明确，以赋予法律上的最高效力。如宪法第25条规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”从形成过程上看，有的基本国策，如计划生育，先在党的代表大会报告中明确，再通过法律来具体规定；有的基本国策，如对外开放，已经有了一段时间的实践，然后在国家文件中被确认为基本国策；有的基本国策，如“一国两制”，在国家政策体系中的重要性随着发展，进而从一般政策上升为基本国策。

　　产生源于统一国家需要

　　“一国两制”方针的产生源于统一国家的需要。十一届三中全会后，国家发展战略进行调整，中美关系进入新的发展阶段，对台政策也出现转变。1979年元旦，全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》中提出实现和平统一的方针，指出“完成祖国统一大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”1981年国庆前，叶剑英委员长在新华社讲话中提出实现和平统一的九条方针政策，其中包括“国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队。中央政府不干预台湾地方事务。”这也是“一国两制”的初次表述，在当时的官方文件中定位为“政策”“方法”“方针”。

　　在1982年宪法全面修改的过程中，“一国两制”方针转化为宪法的具体规定，虽然宪法中并未出现“一国两制”的字眼，但宪法序言中关于祖国统一的规定、总纲中特别行政区条款的规定以及第二章公民义务的相关规定，都是在“一国两制”方针指导下制定的。宪法修改草案报告中对此进行阐述，明确宪法第31条特别行政区条款是考虑到相关方针政策的需要而制定的。宪法条文的规定并未直接将“一国两制”方针阐述为基本国策。当时《中英联合声明》谈判还在进行中，香港未来的具体制度规划尚有很多不确定因素。

　　1984年国务院首次在政府工作报告中阐述“一国两制”的内容，从那时开始，“一国两制”方针及实施成为政府工作报告中的必要组成部分。在1984年的政府工作报告中明确指出“我国将在一九九七年恢复对香港行使主权，这是坚定不移的决策。为了继续保持香港的稳定和繁荣，我们在恢复行使主权后，对香港将采取一系列特殊政策，并在五十年内不予改变。”政府工作报告在六届人大二次会议通过，由最高国家权力机关通过的政府工作报告阐述提升了“一国两制”在国家战略体系中的重要地位。

　　在实战中不断完善内涵

　　1985年4月3日，六届全国人大三次会议《关于提请审议批准中英关于香港问题协议文件的说明》中指出：“‘一个国家，两种制度’是我国实现国家统一的坚定不移的国策。”1990年3月28日，七届全国人大三次会议上关于香港基本法草案及其有关文件的说明中，明确指出，“‘一个国家，两种制度’是我国政府为实现祖国统一提出的基本国策。”这也是第一次在官方文件中以“基本国策”定位“一国两制”在国家政策体系中的角色。《中英联合声明》的签订以及香港回归祖国，将一种科学构想变成制度上的可能性，这一方针政策在国家政策体系中的长期性和稳定性也随之增加。

　　1993年，国务院新闻办公室在《台湾问题与中国的统一》白皮书中明确对台政策，指出“和平统一、‘一国两制’”是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策。2021年，国务院新闻办公室在《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书中，再次阐述这一发展历程，指出“‘一国两制’作为中国共产党和中国政府长期坚持的一项基本政策，自二十世纪八十年代以来，一直被中国共产党历次全国代表大会和重要会议所确认，并被载入所有重要文件、文献当中，还被郑重载入中国宪法，并通过香港基本法予以制度化、法律化。”

　　综上所述，通过对“一国两制”方针在国家战略体系中历史发展的梳理可以看出，“一国两制”方针对国家重要的战略意义是随着历史发展逐步明确和凸显的；“一国两制”方针作为一项基本国策，国家最高权力机关以宪法和基本法规定方式将其确认并制度化，说明国家对此重视，以及这一方针的严肃性；“一国两制”方针在过去25年的实践中，内涵不断发展完善，“一国两制”具有稳定性和鲜活的生命力，能保障香港特别行政区开启新征程，走向更美好的明天。

　　大连海事大学法学院教授