基本法第九十七条规定：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”这是香港特区设立区域组织（包括区议会）的法律依据。值得注意的是：第一，这是一条赋权条文，权力来自中央，被赋权的是香港特区。第二，“可设立”（may be established）不是必须设立，直接的决定权在特区。

　　行政长官李家超日前已经明确表示，区议会作为地区行政和咨询重要的一部分，值得保留。因此，我们需要思考的问题是，区议会本来的职能定位是什么？以及我们未来需要怎样的区议会？

　　绝非“地方性议会”

　　区议会作为非政权性的区域组织，本身不具备行政权力，更不是地方性议会。第一，根据基本法第九十七条规定，区议会是“非政权性的区域组织”。何为“非政权性”？英文版本的基本法第九十七条用词是“not organs of political power”。换言之，就是不具有政治权力的组织。一般而言，政治权力大致可划分为行政权、立法权和司法权三大类，很明显区议会从来都不具备这些权力。

　　第二，即使区议会在“负责提供文化、康乐、环境卫生等服务”的实际操作过程中，不可避免地进行一些行政管理行为，这也是源自特区政府的委托，并不意味着区议会本身就有行政权。

　　第三，有部分人将区议会视为地方性议会，认为区议会是地方性代议机关，这些观点是严重错误的。在“一国两制”下，香港特别行政区只有一个（一级）政府，那就是香港特别行政区政府，同样也只有一个（一级）议会，那就是香港特别行政区立法会。总而言之，无论从法理上看还是从实践上看，区议会从来都没有拥有好像议会（立法会）那样的权力、功能和地位，两者好比“鱼”和“鲸鱼”、“猫”和“熊猫”，不是同一回事。

　　区议会改革须回归基本法对区域组织“非政权性”的职能定位。早在1988年，基本法起草委员会委员萧蔚云教授在《设计香港未来政治体制的构思》中就指出：“两年来政治体制专题小组多次讨论过区域组织。大家认为现在的市政局、区域市政局、区议会都是非地方政权性的区域组织，基本法应当加以肯定。”

　　后来，基本法第九十七条在制定第七稿时删去“地方”二字，变成“非政权性的区域组织”，之后到1997年7月1日基本法施行至今，没有任何变动。换言之，区议会从来都不是政权性区域组织，早在基本法制定之初就定义其为非政权性质。后来，区议会在修例风波中被反中乱港势力骑劫，作出了大量远远超出区议会作为地区咨询组织职能的行为，走向了“泛政治化”深渊。但是，无论反中乱港势力怎样扭曲区议会的功能，这并不能改变区议会本身作为非政权性区域组织的本质。

　　确保体现“行政主导”

　　特区的机构设置必须严格依照基本法办事，区议会改革必须要回归基本法第九十七条对区域组织“非政权性”的基本定位，其职权和组成方法必须根据基本法第九十八条由法律规定。

　　区议会改革还须严守国家安全、“爱国者治港”、行政主导三大原则。区议会的非政权性并不代表对其组成人员（区议员）没有政治要求，恰恰相反，由于区议会承担重要公共服务职能，区议员肩负“守四方”之责，直接影响政府施政和改善民生，因此改革后的区议会必须由爱国者组成，必须把反中乱港分子排除在外。

　　国家主席习近平在去年“七一”重要讲话中强调，“维护国家主权、安全、发展利益是‘一国两制’方针的最高原则”，只有由爱国者组成的区议会才能维护好国家安全。

　　同样地，只有在特区政府统筹下，区议会才能更好发挥职能，才能助力特区政府提高管治效能、达到良政善治，因此区议会改革也必须要突出行政主导。

　　大律师、广东省政协委员、选举委员会委员