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学者论衡/强化地区治理 推动良政善治\常 乐

2023-05-17 04:24:37大公报
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  近日,随着特区政府公布以区议会改革为核心的地区治理建议方案,标志着自2020年6月香港国安法颁布实施以来,尤其是以落实“爱国者治港”原则为目标的香港选举制度改革周期的告一段落,也标志着香港在由治及兴新阶段实现良政善治目标的制度基础改造的初步完成。可以说,当前香港实现良政善治的顶层设计和制度架构已经基本完成,但是真正影响良政善治质素的管治理念和管治作风则也需要及时跟上。

  因此,当前大家在热议区议会改革和为特区政府完善地区治理架构叫好的同时,很有必要重温国家主席习近平关于香港治理的重要论述,学习领会香港管治的本质、把握执行香港管治的法门,力求管治制度和管治理念的统一和谐,真正实现良政善治的目标。

  一、治理好香港首先要维护好“一国两制”最高原则

  “一国两制”方针是一个完整的体系,其本质是中华人民共和国主体实行社会主义制度,在这一主体下才有港澳等特殊区域实行的资本主义制度。由此推论,港澳的资本主义,是国家主体社会主义下的资本主义,而不是港澳地区相对独立的资本主义,更不是与美西方直接对接的资本主义。但是,在回归后的很长时间里,香港社会没有全面准确理解贯彻“一国两制”方针,一些人甚至不断加强与美西方勾连,妄图危及香港特区政权安全和国家安全。这种状况不仅是广大香港居民所不能容忍的,也是包括香港同胞在内的全国人民所绝不能容许的。

  于是就有了国家的果断出手,相继颁布实施香港国安法和完善香港选举制度,实现了香港由乱到治的重大转折,并在此基础上进入由治及兴的发展新阶段。但是善意的香港同胞们切不可大意,目前香港反中乱港的思想基础还在、以“素人”为主要面目的骨干分子还在、与境外勾连的网络及地下力量还在、线上线下的反动动员还在,这些都说明在香港维护国家安全将是一件十分长期复杂的工作,任重而道远。

  正是在这个意义上,习近平主席去年“七一”视察香港时才会强调:“维护国家主权、安全、发展利益是‘一国两制’方针的最高原则,在这个前提下,香港、澳门保持原有的资本主义制度长期不变,享有高度自治权。”这句话意思很直白,就是只有维护和保障了“一国两制”最高原则,才有港澳的资本主义,才有其高度自治权。“一国”原则愈坚固,“两制”优势愈彰显。

  也正是在这个意义上,我们才强调,只有维护和保障了“一国两制”最高原则,才能治理好香港,这也是实现香港良政善治的基本前提。要做到这一点,就要落实中央全面管治权,这是中央和香港特区双向互动、双向发力、相向而行的过程。而具体到香港特区政府,则要重点做好两方面工作:一是继续“落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”;二是在特区政府各级政权机构和如区议会这类非政权机构中深入贯彻落实“爱国者治港”原则。

  二、治理好香港亟需完善特区政府治理体系

  习近平主席在去年“七一”的重要讲话指出,当前香港正处在从由乱到治走向由治及兴的新阶段,未来5年是香港开创新局面、实现新飞跃的关键期。习近平主席对新阶段香港发展寄予厚望,殷切期望香港能够抢抓机遇、破除挑战,展现良政善治新气象。

  基于此,习近平主席强调:“完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能,是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要。”这句话给香港特区政府做好治理工作提供了根本遵循和基本方向。在发展新阶段,香港要着力提高治理水平,而治理水平的提高首先取决于治理体系的完善。

  完善治理体系,行政长官和特区政府要发挥好香港的当家人、治理香港的第一责任人的重要作用,当然也离不开中央的领导和指导。由于特区政府管治架构直接脱胎于港英政府,回归后的施政也难以做到全面准确贯彻“一国两制”方针,因此在新阶段特区政府治理体系的完善一定要与时俱进,跟上国家大局的发展形势,跟上中央治港的最新精神,变原来的“离散型”“自洽型”治理体系,为更加符合“一国两制”方针的“统一型”“垂直型”治理体系,这也是对香港作为中央人民政府直辖的一个地方行政区域的基本要求。

  三、治理好香港必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一

  习近平主席去年“七一”的重要讲话,深入总结25年来香港“一国两制”实践规律,其内容集中表现在“四个必须”,当中第二点就是必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治相统一,这一点对于如何治理好香港至关重要。

  可以说,中央全面管治权和特区高度自治权的有机统一,就是全面准确贯彻“一国两制”方针的最佳缩影。国家主体实行的是社会主义,就意味着中央对国家所有区域、各个方面都拥有全面管治权,国家的所有区域和各个方面都要落实中央的全面管治权;根据基本法的规定,港澳地区实行资本主义,而不实行社会主义,因此需要中央授权的高度自治权来保障其资本主义的顺利实施,高度自治权在港澳有其存在的必然性和必要性。在“一国两制”方针所确立的基本格局下,具有社会主义性质的中央全面管治权,和具有资本主义性质的港澳特区高度自治权,既有着历史的自然生成的成分,但更多的是中央自上而下的形塑使然。

  中央全面管治权落实于港澳特区,以及相对凌驾于特区高度自治权之上并保障特区高度自治权的实施,这种权力关系安排既符合我国宪法,也符合世界单一制国家的治理原则。由于特区高度自治权相对于中央全面管治权的下位性和补充性地位,在特区高度自治权能够积极维护“一国两制”根本宗旨和最高原则前提下,中央全面管治权要对特区高度自治权释放出充分的包容和善意,给予其充分的高度自治空间,允许其发挥独特优势的制度创新和创造。正是在上述两个方向上,治理好香港必须坚持中央全面管治权和特区高度自治权的统一衔接关系。

  另外,特区高度自治权和中央全面管治权的统一衔接,必须按照香港基本法本意确立和发挥特区行政主导体制优势,让行政长官和特区政府真正成为香港的当家人和治理香港的第一责任人。否则,中央和特区间衔接多头,权力平行多元,很难实现统一。

  本文係2020年度国家社科基金重大招标项目《粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新研究》阶段性成果。

  暨南大学筑牢中华民族共同体意识研究基地研究员

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