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全国人大常委会释法权岂容肆意歪曲

2018-12-10 03:17:16大公报 作者:屠海鸣
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香港特区终审法院非常任法官包致金,上周六在一场由反对派举行的“法治论坛”中发出惊人之语。他一方面声称“人大常委会无权主动释法”,另一方面又称“释法会为法治带来‘长期伤害’”;更有甚者,这位法官还公开表达其个人政治主张,声言“要重新推进民主发展”。
 
包致金的言论之所以令人震惊,在於他违反了最基本的法律常识,也违反了香港必须遵循的宪制秩序。全国人大常委会的释法权力绝非“无中生有”,而是有着清晰的法理依据。国家宪法赋予全国人大常委会“解释法律”的权力,基本法明确规定“本法的最终解释权归全国人大常委会”。宪法和基本法共同构成了香港特区的宪制基础,这是香港“一国两制”不可动摇的基石。不承认全国人大常委会的释法权力,也就等同否定“一国两制”、否定香港特区存在的一切法律依据。
 
香港回归祖国已经二十一年多,香港仍有一些人不愿意承认回归后的宪制秩序,这本已极不正常。但如今更令人吃惊的在於,就连负责香港法院判决的终审法院法官,亦有如此错误立场和荒谬看法,就无法不令人感到忧虑和质疑。更何况,有人公然提出与法官操守不符的政治主张,或已涉嫌违反了《法官行为指引》。必须指出的是,全国人大常委会的释法权,不会也不可能因某些“非常任法官”的荒谬看法而受到丝毫的减损,但香港社会应当对此种言论抱以高度的警觉。
 
宪法基本法赋予人大释法权力
 
首先必须厘清的一个基本原则,全国人大常委会释法权力的法律依据是什麽?这在过去二十一年里,已经有过无数次的解释和澄清,这就是全国人大常委会的释法权是宪法和基本法所授予的。宪法第67条第4款写明,全国人大常委会的权力包括“解释法律”;基本法第158条列明,法律的最终解释权归人大常委会。这两条法律是香港的最高法,不受香港特区的法律所限制。
 
香港回归二十一年来,香港的终审法院已经多次确认人大常委会释法权力的立场。例如在1999年的刘嘉玲一案中,终审法院史无前例地颁下一份“补充性判词”,当中声明:“香港特区法院对基本法的解释权是由人大常委会根据基本法第158条赋予的;人大常委会根据基本法158条对基本法所作出的解释对香港特区法院具有约束力;终审法院没有质疑全国人大及人大常委会根据基本法条文和基本法所规定的程序行使任何权力”。
 
而在刘嘉玲案之后的刘港榕诉入境处处长一案中,终审法院的判决指出,全国人大常委会的解释权并不限於在诉讼中提请解释的情况。终审法院在2001年庄丰源案的判决中亦指出:“人大常委会根据第158条第1款诠释基本法的权力扩展至基本法中的所有条款,而且并非只限制於第158条第3款所指的范围以外的条款。”香港的所有政党、法律学者,以及大律师公会、律师会,都没有人敢质疑人大常委会的释法权力及宪制基础,最多只在於质疑要“限制释法”,这足以说明人大常委会所拥有的这一权力的坚实法律基础。
 
人大释法不受任何前提限制
 
包致金在前日的言论中认为,人大没有“主动释法”的权力,其言下之意是,基本法的解释权是“被动”的,只要香港的法院不提请释法,人大就不能释法。显而易见,这是一种试图以“法院受理案件”作为“前提条件”来限制人大释法权的又一错误观点。其危害性较之“人大无权释法论”更具欺骗性。
 
包致金法官言论的依据是基本法第158条第3款,但实际上,该款限制的是法院,而不是人大常委会。当中第1款包含三重意思:第一,人大常委会有权对基本法的所有条文作出解释,这并不限於涉及“中央管理的事务”和“中央与特区关系”的条款;第二,不论需要解释的事项是否涉及特区的诉讼案件,人大常委会都可以进行释法,换言之,即使没有人向法院提出诉讼,释法也不受限制;第三,人大常委会既可以依据香港特区终审法院的请求释法,也可以按照有权提出解释议案的机构的请求来释法,它还可以自己主动释法。
 
再有一点,香港一些反对派法律界人士根据基本法第158条第3款规定,便认为人大常委会不能在“司法机关介入前”主动释法,更不能在“法院没有提请”情况下主动释法,也不能在“判决之前”主动释法。这种错误论调千方百计要把“法院行使独立司法权”和“全国人大释法权”作出对立,意图以“法院司法权”去限制“人大释法权”,显而易见是严重错误的。人大常委会解释基本法并不以任何机构或个人建议其作出解释为前提,也不以是否进入法院司法程序为前提。因此,包致金所谓的“人大无权主动释法”根本就是站不住脚的。香港回归至今,全国人大常委会已经有过五次释法,既有“应要求释法”,也有“主动释法”;既有“判决后释法”,也有“判决中释法”,但没有一次的释法地位受到挑战,这足以说明了释法的权威性、必要性和严肃性。
 
港法官随意发表政见令人忧虑
 
包致金法官在上周六出席的这场活动,是由所谓的“公民实践培育基金”举办的,这一团体的所有创办人,无一例外都是反对派成员、或是站在反对派立场的人士组成。而出席当中活动的,立场亦明显地归为那一边。这场活动无论其主办者还是与会者,乃至是活动中的言论来看,都是一场立场极其偏颇的政治性活动。作为特区一名“非常任法官”,应当尽可能避免出席,更不应该发表与法律有所抵触的政治性言论。
 
包致金在会上暗指“香港已无法治”,并由此而称:“不论是谁的错也好,香港的民主发展经已停滞,有迫切需要重启(民主进程),这将会影响到‘一国两制’能否成功落实。”这是错误的政治主张,其言论亦是极其离谱。首先,民主发展是否重启,需要社会共识,而不是由个别法官来判断;其次,香港拥有举世公认的法治基础和环境,包致金的言论既是偏颇的,也对现任的其他法官是极其不公平的评论。
 
根据《法官行为指引》:“在非司法活动方面,法官要考虑的因素是,社会上一个明理、不存偏见、熟知情况的人,会否认为有关的行为,会影响司法独立或公正无私,或有损司法职位的尊严和地位。如有上述的情况,便应避免作出这些行为。”作为一名“非常任法官”,包致金出席这样的场合,并发表这样的言论,是否已经违反了法官行为指引,相信公众自有判断。但有一点已经很明确,在日后的案件中,发表过相关言论的法官,其审理案件的资格,需要受到必要的限制。
 
包致金法官的言论,令人忧虑香港到底有没有真正的法官独立与中立。这实际上涉及到对“一国两制”的正确理解,更涉及到对宪法及基本法地位的正确认识。在刚过去的宪法日宣传活动中,香港中联办主任王志民曾指出:“回归21年来的实践已经证明并将继续证明,依法保障‘一国两制’实践,归根到底是依宪保障‘一国两制’实践,尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法是香港法治核心价值的‘源头’、‘根本’、‘核心之核心’。”从包致金法官的言论,无法不令人质疑:香港的法律界人士的确需要进行一次深入、全面、认真的宪法教育。
 
(本文作者为港区全国政协委员、港区上海市政协常委)
 
注:《大公报》独家发表,如有转载,请注明出处。

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