素有「经济宪法」之称的《预算法》修正案草案二十六日提交全国人大常委会审议，草案明确，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这意味着，此前作为「投石问路」的地方自行发债试点将被叫停。

    按照审计署最新披露的数据，截至二○一○年底，全国地方政府性债务余额为十点七二万亿元，负债率达到百分之七十点四五，借款来源有百分之七十九来自银行贷款。考虑到目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免地作为「最后支付人」进行兜底，因此，地方政府独立举债将加大地方政府向中央政府转嫁债务风险的可能性。由此可见，全国人大收紧地方发债，正是基于对潜在风险的充分考虑，其立法目的是稳妥且务实的。

    然而，从深层次来看，地方政府发债有其必然的制度根源。在现有的分税制下，地方政府只能从税收中分得不到20%的收益，但又承担着大量的地方性事务，使地方政府的财务状况一直呈现不能自圆其说的扭曲状态。正是基于对资金的极度渴求，很多地方政府被「逼上梁山」，将土地财政作为主要的生财之道。一旦房地产业稍显颓势，地方财政便捉襟见肘，政府便会明里暗里出台各种救市措施，抬高房价。凡此种种，某种程度上正是分税制与《预算法》之间的制度矛盾造成的结果。

    事实上，在地方各级财政运行中，负债运营已经成为显性的常态。很多地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款，这些数额惊人又面目模糊的「隐性债务」，不受《预算法》约束，缺乏及时充分的信息披露，往往形成政府财政「黑洞」，风险更大。如果不正视这些问题，单纯重申「禁止地方发债」，则这样的条文最终恐怕也会落得被架空或名存实亡的尴尬局面。

    值得警惕的是，即便按照《预算法》修正案草案的规定，通过由中央「代发代还」地方债务，这种以中央信用来兜底的制度设计，仍不是一个有效率的风险控制模式。一方面，由于中央政府承担所有的最终偿债责任，债权人对发行债务的地方政府的信用风险无须挂怀关注，债务的利率无法反映地方政府债务的风险；另一方面，中央转贷模糊了地方政府的偿债责任，实质上反而软化了地方政府的债务约束。

    扬汤止沸，不如釜底抽薪。对地方发债叫停，即使短期能够遏制地方债危机，也不能从本质上解决问题。长远来看，只有随着财税改革的不断深化，给地方政府以更宽裕的财政空间，同时以更严格的监督审核去克制地方政府的「躁动」，为政府预算与治理提供有力的法治约束，才能彻底化解地方性债务的痼疾。