图：随着内地的房地产企业经营风险暴露，2022年地方政府土地出让收入相较2021年减少2万亿元人民币。

　　从中长期看，人口负增长及老龄化率压力上升，都会使得房地产需求下降，土地财政面临转型挑战。因此，地方政府需要开辟新的收入来源，同时也要从支出端解决问题。这就需要改革财税体制、上收事权和支出责任，避免地方因土地出让收入的减少而加剧财政困难。

　　关于土地财政源于何处，有一个流行的观点：即分税制改革导致地方政府收入占比过低，以及支出占比过高，土地财政是为了弥补地方财政收支不平衡产生的。笔者想通过本文做些澄清：分税制不是导致低收入的原因。1994年分税制改革以来，中央收入比重从1993年的22%提高到了1994年的55%，提高了中央宏观调控能力和财政汲取能力，这确实是事实。与此同时，因为中央支出占比在往下走，所以被理所当然地认为地方收支有缺口，地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式去融资。

　　土地财政面临挑战

　　但需要知道，在建立分税制的同时，还建立了过渡时期的转移支付，并且在2002年所得税分享改革后，进一步建立了规范的转移支付。也就是说，对于地方政府而言，可预期的可支配收入除了分税制背景下留存的地方收入外，还有中央的转移支付和税收返还，考虑真正的收支缺口必须考虑转移支付。

　　1994年至2009年期间，地方政府本级收入与获得中央转移支付的两者之和，是高于地方财政支出的。因此，经过中央对地方的转移支付后，收支并没有明显的缺口。譬如，2009年地方本级收入为3.2603万亿元（人民币，下同），中央转移支付为2.8563万亿元，两者之和6.1166万亿元大于地方支出的6.1044万亿元。所以分税制导致地方政府收支不足、进而逼出土地财政的说法，恐怕值得商榷。

　　问题的核心在于，为什么后来地方政府会出现缺口？答案是政绩考核机制。过去中央对地方政府采取单一的GDP（本地生产总值）考核，所以要拉动经济增长就需要更多的资金来进行基建，后来从单一GDP考核进入到多元目标考核，需要更多资金解决经济增长、污染防治、防范化解重大风险等，这都需要钱。

　　从时间线上看，1994年至2009年在经过中央对地方的转移支付后，地方收支差有盈余，不存在缺口，而土地财政是在1998年房改后大幅增长的，时间在地方收支缺口之前；先有土地财政，后有地方财政收支缺口。从根本上讲，是地方政绩考核及不断扩张的政府职能造就了土地财政。

　　当前“土地财政”出现了新形势，具体表现为：

　　首先，地方政府财政紧平衡。伴随房地产企业经营风险暴露，2022年地方政府土地出让收入相较2021年减少2万亿元；同时，一般公共预算推出了大规模减税降费，导致中国广义宏观税负下行，地方政府的财政汲取能力下降。在此背景下，出现了3个比重的上升：1）对中央转移支付的依赖度快速上升。从各个省份的情况看，西藏、青海、甘肃、黑龙江等省份对中央依赖度本身就较高，现在进一步提高。2）地方政府财力相对于支出下降，也就意味着债务依赖度明显上升。3）专项债偿债率大幅上升，还本付息压力加大。在2022年底，有十九个省份专项债偿债率突破了20%。

　　其次，民企房企拿地能力下降。民营房企暴露风险，导致拿地的能力和拿地的意愿都受到非常大的冲击。于是个别城市民营企业拿地基本“颗粒无收”，大部分拿到地的是央企和地方国企，这些拿地的地方国企中有一部分就是城投平台。但是城投拿地并未实现真正意义上的土地出让收入，反而加剧了城投的现金流恶化。去年底，财政部发文明令禁止国企购地、虚增土地出让收入。今年城投拿地比重有所下降，到3月份，城投拿地的比重为25.4%。

　　再次，土地出让金头部效应显著。2022年一线城市的土地出让收入占比13.6%，二线城市占比35.5%，三四线城市加总占比34%。全国前100个城市土地出让收入占比83%，剩下242个城市的占比只有17%左右。未来大部分中小城市土地出让收入占全部城市的比重可能愈来愈小，其收入来源面临切换的问题。

　　最后，土地供应与人口流动出现较大背离。过去10年，东部地区有83%的淨增加人口，土地供应却只占36.8%。东部地区需求大，供给少，房地产价格高起。对中部地区而言，人口流入较少，而土地供应比较大，于是中部地区会出现库存高企，房地产价格下走。

　　政府收支开源节流

　　未来一个城市、一个省份，房地产需求和土地财政将主要取决于人口流入及改善性需求的增量。笔者测算了到2035年为止的住宅用地“成交土地出让金”收入规模，年均金额为3.59万亿元，低于2020年和2021年。土地出让收入在往下走，带动广义宏观税负在往下走。国家如果没有一定的宏观税负水平和财政汲取能力，难以应对方方面面的风险和挑战。因此，经济发展模式需要转型：

　　其一，要尽快稳定宏观税负，开辟新的税源和收入。

　　1）推动税制改革，对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种有必要开征或者新增。比如，有必要根据房地产的恢复情况适时开征房地产税，但要注意避免对经济造成预期收缩效应；又如改革消费税，扩大征税范围，从烟、酒和汽车逐步扩大到高污染高耗能及高端会所、高端酒店等；提高环保税、资源税税率。

　　2）盘活存量资产、增加国有企业利润上缴。

　　3）减税降费要从追求数量转向效果，避免陷入“减税降费陷阱”。

　　4）研究并探索数据财政。数据财政不同于数字税，而是基于政府拥有的数据资产的所有权来获得的收入。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》也提出了“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”、“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”。

　　其次，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，压减支出责任。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，同时配合以市场化的改革，比如放开市场准入，改善营商环境，提高就业吸纳能力。

　　其三，建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免透支财政空间。

　　其四，改革财政体制，上移事权和支出责任至中央政府和省级政府；加大对区县转移支付。

　　其五，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴，进而一般预算依赖政府性基金等调入。提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。在“四本预算”实现较好协同情况下，通过政府性基金预算和国有资本金预算调入解决社保改革问题。

　　其六，优化债务性质结构，实现目的与手段一致。地方一般债、地方专项债、长期建设国债分别对应的是，公共服务收支差、有一定项目收益的地方项目、缺乏收益并具有较强外部性的项目。

　　其七，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群及人口流入地区的举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。

　　其八，从“以地引资”过渡到“政府引导基金模式重塑税基”。其本质是以国资为引导，吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高科技产业，进而重塑税基和产业结构，目前较为成功的有合肥、苏州、广州等地。