图：分析指出，未来财政支出要转向投资和消费并重，增加医疗教育养老等支出，进而提高居民消费意愿。

　　2025年中国经济将走向何方？成为各方讨论焦点。其中，财政政策被寄予厚望，赤字率是核心关键。在一系列财政政策工具中，赤字率不仅意味着财政力度的大小，更重要的是起到稳定预期、提振市场的作用。笔者建议赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　综合来看，2025年财政政策工具可考虑包括以下构成：赤字率4.0%、专项债4.5万亿元（人民币，下同）、超长期特别国债1万亿元（支持两重两新）、特别国债3万亿（补充银行资本金1万亿，房地产稳定基金2万亿），合计14万亿元，相当于GDP的10.2%。这其中至关重要的是赤字率，无论3.0%还是4.0%，赤字绝对规模相差不大，但信号意义和稳定预期的意义却相差万千。

　　首先，3%赤字率并非铁律，该突破就必要突破。过去一直在讲3%是遵守财政纪律与否的标准线，实际上赤字率不论是3%还是4%，都难以真正起到约束财政纪律的作用。过去中国长期采用“控赤字、扩专项债”的理念，控制3%的赤字率，但经济发展又需要很多资金，结果是专项债规模逐年增加，还不够怎么办？这就滋生了大量的隐性债务，就形成了“控赤字、扩专项债和隐性债务持续增加”的财政实践。

　　其次，衡量财政政策的积极程度，有必要从盯住静态的赤字率转到盯住财政支出增速，支出增速达到或者接近名义经济增长就是积极的。赤字率是静态的，但经济运行是动态的，长期以一个静态指标来支持动态的经济运行，是不合适的。财政政策怎样才是积极的？有必要盯支出增速，而不是赤字率的水平。财政收入会不断波动，根据确定的赤字率和赤字规模进而确定支出规模，可能就会出现顺周期的行为。

　　再次，经济下行期的财政政策应当以支出政策而非收入政策为主。从过去几年的情况可以发现，在经济下行期企业和居民信心不足的情况下，寄希望于收入端的减税降费政策来拉动经济增长，效果是有限的。减税减到了企业和居民，但是企业和居民信心不足，企业难以大幅追加投资、居民难以大幅增加消费，所以减税降费所带来的结果就是债务增加、但经济增长有限。最近有专家提出提高个人所得税基本扣除标准，提高到8000、10000元来降低个人所得税。但笔者认为这种效果可能有限，初心是好的，但方式可能欠妥当，应该采取更加有效的方式来支持中低收入群体。

　　最后，要优化支出结构，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重。投资和消费同等重要，关键是投资方向的问题。我们团队最近对十个经济体的公共投资及国内31个省份的基建投资作比较，发现投资存在的问题是：人均不足、结构性问题更多。结构性问题体现为“硬基建多、软基建少”；“人口流入的东部地区基建不足、人口流出区域基建过剩”。

　　提高居民消费意愿

　　笔者认为，基建投资还是有空间的，未来可能需要与四个方向挂钩：1）跟人口流动挂钩，人口持续流入的区域可以加大基建投入；2）跟人口结构挂钩，中国进入人口老龄化和少子化之后，人口老龄化意味着对于医疗养老方面的投资需要增加；3）要与提高潜在经济增长率挂钩，投资要投向新基建、新能源等，突破“卡脖子”领域；4）要与安全挂钩，包括老旧小区的燃气管道、地下管廊，露天电线的排布等都需要改善。

　　不要纠结于要投资还是要消费，关键是两者的结构比例及找到有经济或者社会效益的领域。当然，笔者主要想强调的是未来的财政支出要更多地从投资为主转向投资和消费并重，要解决居民的后顾之忧，增加医疗教育养老等方面支出，解决农民工市民化的问题，进而提高居民消费意愿。

　　六点建议加大财政支出

　　一是建议赤字率提高到3.5%以上乃至4.0%，可起到扩大总需求、释放稳增长的强烈信号以稳定预期、缓解地方财政压力三重功效。在目前中国经济的体量下，1个百分点的赤字率约为1.3至1.4万亿元，3.5%和4%的赤字率分别对应2025年的赤字为4.8万亿和5.5万亿。

　　为何要通过上调赤字率、而非增加超长期特别国债、专项债额度的方式呢？1）赤字率上调到4.0%，赤字中的国债和一般债相较特别国债、专项债的使用约束条件少，能更快地形成支出，扩大总需求。2）赤字率指标相比其他财政工具有特殊的意义，公众主要根据该指标而非综合指标来判断财政政策积极程度，信号意义显著，更有利于稳定预期和信心，而且能直接提振资本市场。3）赤字相对超长期特别国债、专项债而言，无论是中央发国债再转移支付给地方政府，还是地方政府发一般债，地方政府可自由支配的程度更大，有利于缓解地方财政压力，进一步促进地方政府发展经济和改善民生。

　　二是财政政策从盯住赤字率到支出增速，年内有必要根据经济形势、财政收入和专项债发行使用情况及时追加预算，提高支出增速，更好地发挥财政逆周期调节的功能。如果2025年财政收入再度低于预期、专项债发行使用进度偏慢以至于影响到财政支出增速提高，影响财政政策逆周期调节的能力，有必要果断追加预算。动作要快，要走在市场预期前面。

　　三是改革专项债制度，包括短期放宽专项债的使用范围、从“额度找项目”改为“项目定额度”、额度分配向债务负担轻和产业基础好的人口流入地区倾斜，长期看专项债要回归本源、将部分专项债新增额度调整为一般债。为提高专项债的支出进度并降低风险，有必要从“先定额度再找项目”变成“根据项目储备情况定额度”，避免有额度但支出不出去；同时分配上要向债务负担轻、产业基础好和人口流入地区倾斜。考虑到2024年专项债新增额度为3.9万亿元，2025年要扩大使用范围，预计规模可达4.5万亿元。

　　四是加大对特定群体的补助和支持，以提高其抗风险能力并提振消费。包括对失业大学生的补助、对农村老人群体的补贴、对于二孩以上家庭的特定补贴等，各方对上述群体的补助有较强的共识。

　　五是要高度关注化债之后的地方财政形势，充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革。1）从“化债中发展”真正转向“发展中化债”，化解了地方政府的现金流，但是部分未纳入隐性债务但地方政府仍可能承担兜底责任的支出负担包括城投平台债务、拖欠账款等要继续引起重视。2）在四本经常性预算之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。3）从长期来看要提高中央财政支出比重，切实落实“适度提高中央事权和支出责任”的部署才是治本之策，否则“地方支出责任多─地方财政困难─中央加大转移支付─财政资金使用效率低和逆向激励”的循环难以打破。

　　六是从中央政府层面探索成立“房地产稳定基金”，先期规模可在2万亿元左右，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力；引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。1-10月份房地产销售同比为-15.8%，其中现房销售同比为18.8%，期房销售同比为-25.3%，两者相差44.1个百分点，即房地产销售主要是期房销售拖累。这反映出居民不是没有需求，而是对房地产企业风险仍有疑虑，因此“保交楼”保供给某种意义上就是促需求。但是当前地方政府保供给难度较大，可以研究探索中央政府层面宣布成立一个基金，有利于稳定居民对房地产的信心。（作者为粤开证券首席经济学家）