图：面向家庭部门的财政扩张，不仅有效促进消费，稳定经济增长，也有助促进创新。

　　中央经济工作会议指出，需求不足是中国经济运行面临的主要困难和挑战，2025年经济工作的首要重点任务是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。如何理解政策落实的方向、力度、传导机制，是判断未来经济走势的关键。本文从以人民为中心的发展思想，来看应对需求不足的政策导向与机制。

　　需求不足有多方面的原因，有房地产调整、金融周期下行等周期性影响，也有收入分配和财税体制等结构性因素的拖累。从外部来看，地缘经济竞争加剧中国经济总需求不足的问题。在此背景下，把提振消费作为今年经济工作的第一项重点任务，意味逆周期调节的机制需要发生变化。

　　过去一段时间，关于“产能过剩”的讨论集中在中国经济的供给过多上，这一认识存在一定的误区。虽然供给侧在机制上存在一定的扭曲，但现阶段中国经济的主要矛盾是需求不足，体现在就业、物价、企业盈利承压。

　　收入分配需要调整

　　内需不足的问题，既有周期性力量的影响，也体现一些结构性因素。中国经济正处于金融周期下行调整阶段，房地产和债务问题对总需求产生影响，表现为消费和投资需求的收缩。尤其是在房地产市场下行的背景下，土地出让收入大幅下降，地方政府财政压力加大。金融周期的重要特征之一是房地产和信贷具有顺周期性，以其作为逆周期调节的载体有局限性。

　　从结构性因素来看，消费不足背后的最突出问题是家庭部门在收入分配中处在不利地位。首先，家庭部门收入占国民收入的比重低。国民收入分配结构中包括居民、企业和政府三大部门。2021年，中国初次分配收入中家庭部门的占比为61%，美国为78%，英国为75%。相对较低的家庭部门收入占比，导致消费需求占GDP的比重低。其次，从家庭部门内部来看，低收入人群享有的社会保障不足，社会保障体系在覆盖面、待遇水平与均等化程度上还有待完善。社会保障不足既降低居民的可支配收入，也增强其预防性储蓄动机，从而不利于消费需求。

　　此外，个人破产制度的缺失也加剧了家庭部门在收入分配中的弱势地位。二十届三中全会提出，要“探索建立个人破产制度”。类似于企业破产制度，个人破产制度能够在个体遭遇不利经济冲击时提供恢复机会，有助遏制经济运行的顺周期性，避免对消费产生过大的冲击。

　　针对以上问题，宏观政策举措的一个重要抓手是通过财政扩张完善社会保障体系，特别是关注对重点群体的转移支付，促进教育与医疗等公共服务均等化。财政支出可考虑提高对乡村老人、育儿家庭、城镇失业者和住房困难者的社会保障支出和相关福利支出。不同于暂时性的收入提振，完善社会保障体系可以提高居民的永久性收入，既增加居民的购买力，也提升其消费倾向。在收入端，降低社保缴费、降低增值税等流转税有利于提升中低收入群体的可支配收入。

　　二十大报告中指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。财政增加转移支付、加大教育和医疗等公共服务和保障支出的力度不仅有助于应对当前的需求不足、稳定增长、促进宏观经济平衡，也是促进共同富裕、落实以人民为中心的发展思想的有效抓手。

　　财政对缩小收入差距的作用存在较大的提升空间，一个体现是财政税收和支出没有起到明显降低基尼系数的作用。税收再分配度低的主要原因并非税收规模小，而是与再分配相关的直接税（如所得税和财产税）占比低，与消费相关的增值税等流转税占比高，导致整体税收的累进性弱。同时，财政支出结构中，投资建设支出的比例较高，基建投资占比较大，而民生保障支出的比例较低。

　　财政政策在帮助低收入群体、促进社会公平，尤其是公共服务均等化方面可以发挥关键作用。面向家庭部门的财政扩张不仅有利于稳增长，也有助于推进共同富裕。一般而言，在经济体供给不足的情况下，稳增长和共同富裕这两个目标在短期可能存在冲突之处，因为做大蛋糕面临约束，提升供给能力（人力、资本、技术进步等）需要时间。但现阶段的主要问题是需求不足，这种情况下，财政扩张提振消费需求能够将稳增长与共同富裕有效结合起来，体现了以人民为中心的发展思想。

　　汇率贬值不利消费

　　2024年美国大选期间，特朗普曾提到将对所有进口商品征收10%至20%关税，对中国商品征收60%或更高的额外关税。关税对中国是需求冲击，对美国则是供给冲击。当前，美国处在金融周期上行阶段，中国处在金融周期下行阶段。在增加关税后，美国的供给不足将加剧，可能面临通胀上行的风险。对于中国，关税会促进供给转向国内，需求不足的问题会更加突出。

　　经典的宏观经济模型告诉我们，两个开放经济体之间，国内需求相对于供给的强弱，将会通过贸易差额和汇率变化表现出来。内需强的国家通常有贸易逆差和实际汇率升值，而内需弱的国家则有贸易顺差和实际汇率贬值。

　　有观点认为，中国可通过汇率贬值应对关税带来的影响。这里可能有两种渠道来实现：一是通过内部物价下降或与贸易伙伴相比保持较低通胀水平来实现，但这种方式的前提是经济增速放缓、失业增加。二是通过名义汇率贬值，以抵销美国关税对中国出口竞争力的影响，但汇率不仅通过贸易，也通过金融渠道影响经济，汇率贬值可能降低金融市场的风险偏好，导致风险资产价格下跌，加剧国内需求的下行压力。

　　汇率对经济的影响还有结构的视角，通过贬值应对关税，其传导机制是对企业部门有利，而对家庭部门不利。通过汇率贬值吸收关税影响，以人民币计价的中国企业出厂销售价格可以维持不变，也就是说企业部门受到较少或几乎不受影响。但对家庭部门而言，汇率贬值令中国贸易条件恶化，国内消费者需要以更高的价格进口商品，这降低了家庭部门的实际收入，不利于消费需求。

　　总结而言，通过汇率贬值应对关税，在分配上意味着以家庭部门受损来帮助企业部门，在宏观上意味着有利于投资、不利于消费，这些会加大中长期的结构矛盾。因此，应对潜在的关税冲击，贬值不是最佳的应对举措，而是需要通过扩张性的财政政策来应对。面向家庭部门的财政扩张能提升居民，尤其是中低收入群体的收入，提振国内消费需求，是应对地缘经济竞争的有效手段。

　　虽然支持金融部门的财政扩张促进总需求效果有限，但仍然增加了政府的债务，在这种情况下，如果大幅增加支持家庭部门的财政赤字，政府的总体债务会不会太高了？是否导致政府债务可持续性问题，如何思考财政扩张的空间有多大？

　　从宏观视角来看，当国债利率低于GDP增速时，发行国债的成本低于发债带来的经济收益，任何规模的债务都是可持续的。经济增长意味着GDP的增加，进而带动政府税收及其他收入的提高，为偿还债务提供更多资金。目前，中国10年期国债的市场利率低于2%，而2024年GDP的名义增长是4.23%，政府债务扩张的空间较大。

　　从货币金融视角看，利率是否低于经济增速，央行的货币政策有重要影响。央行宽松的货币政策可以降低利率，这是为什么由于中央政府拥有货币发行权，理论上中央政府的本币债务不存在无法偿债的问题。但如果低利率导致总需求强劲扩张，央行为控制通胀则需要提升利率。因此，制约政府债务的关键并不是政府信用违约，而是通胀。

　　基于历史累积的结构性问题，现阶段支持家庭部门，不仅促进消费，稳定当下的经济增长，也促进创新。一个典型的例子是旨在提高生育率的财政补贴，但并不局限于直接的鼓励生育的措施，家庭部门的财务状况改善有利于增加生育意愿与提升生育能力，也有利于增加在教育等人力资本的投入。

　　总之，面向家庭部门的财政扩张可以更有效地把稳增长与调结构结合起来，扎实推进中央提出的以人民为中心的发展思想。

（作者为中金公司首席经济学家）