在《香港应当加快完善国家安全法制》（9月30日《大公报》）一文中，我论述了完善特区国家安全法制的必要性、可行性、紧迫性和立法时机。行政长官林郑月娥周三发表了她本届任内最后一份施政报告，在维护国家安全部分，指出政府须积极推展基本法第23条的本地立法工作。

　　现在来看，已经是万事俱备，只欠东风（最后决心和时间表）了。特区政府完成第23条立法和本地立法修法并非平地起高楼，而是有过往经验支持和现实基础的。这是因为：

　　第一，全国人大相关决定、香港国安法和基本法已经共同厘定了非常清晰的立法方向，即“四大罪行”和“七个禁止”，目前只需在本地立法和修法过程中加以具体落实，并在普通法法域环境下加以制度配套。第二，2003年第23条立法失败为我们提供了一手的立法经验和材料，特区政府当时提交的立法方案和汇集的立法资料今天仍然具有直接且重要的参考价值。当年的《国家安全（立法条文）条例草案》仍然部分有效（也要看到，其中部分内容因为香港国安法的颁布实施而收紧了）。第三，不断有来的司法判例将为改革与建立普通法之下的国家安全法执行机制提供验证机会与支撑。与此同时，执法者（政府和法院）正在加深对维护国家安全法律制度及其执行机制的深刻认识。第四，选举方法改革后产生的新一届立法会应该会通过第23条立法。

　　就国家安全立法推进方式和立法技术而言，特区政府可以选择以下方法之一：（1）向立法会提交新版《国家安全（立法条文）条例草案》（“一揽子方案”）；或者（2）分拆该《条例》径直分别修订和补充《刑事罪行条例》、《官方机密条例》、《社团条例》等（“分拆式方案”）。两种方案都是立即可行的，尽管两者难易度有所不同。我还是倾向于“一揽子方案”，直接、快捷、全面，对制度的确立影响大、效果好。至于到底采取何种方式，这有待特区政府（和中央政府）在做出必要的评估之后做出选择。

　　立法落实“七个禁止”

　　维护国家安全法律制度是一个整体，香港国安法有针对性地解决那些亟待解决的当务之急。这次特区立法首先要处理的是第23条规定的“七个禁止”，但必须同时兼顾到香港国安法规定的“四大罪行”，立法过程中需弥合两法之间可能留下的缝隙。基于此，我在此提出关于补充、修订、整合、完善香港本地原有的国家安全法律的一些个人建议，仅供参考。

　　（一）叛国

　　叛国（Treason，香港法律称“叛逆”）是一项古老的罪名，其基本含义为公民／臣民背离了对主权者的忠诚义务。香港《刑事罪行条例》中的有关规定均以“女皇陛下”作为犯罪对象。中国宪法奉行“主权在民”（第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民”），主权者即中国人民，制度载体为中华人民共和国及其体现的共和体制。故此，香港《刑事罪行条例》中有关“叛逆”的修订，首先要关注到国家恢复行使主权后香港新宪制秩序的变化。《中华人民共和国刑法》（《刑法》）第102条规定有“背叛国家罪”。香港国安法没有规定“叛国罪”，留待本地立法填补。而现行《刑事罪行条例》关于“叛国”罪的规定已不合时宜，应当予以系统修订。

　　（二）分裂国家

　　香港法律在规制“分裂国家”（Secession）行为上处于空白，这有历史原因。香港国安法惩处的“四大罪行”之首便是“分裂国家罪”，并列举了“分裂国家”的三种行为表现，这些规定相较于《刑法》第103条中“分裂国家、破坏国家统一”的表述更加具体、全面。其中香港国安法第20条第（二）项所指的“非法改变香港特区的法律地位”，显然是针对香港近年来出现的“民族自决”、“全民公投”等“港独”性质的活动。并且，香港国安法规定“不论是否使用武力或者以武力相威胁”均属犯罪。也就是说，只要以分裂国家为目的，即便是发表煽动性的“港独”言论，也可能会构成分裂国家罪。

　　这一点与香港本地此前的主流观点不同。2003年特区政府提出的《国家安全（立法条文）条例草案》曾将“使用武力或严重犯罪手段”、“进行战争”作为分裂国家罪的实质构成要件。这意味着，为符合香港国安法的要求，本地法例有关“分裂国家罪”应当作相应跟进、细化，罪与罚更加严格，覆盖范围更加宽泛，客观上对言论的规管力度将会加大。

　　（三）煽动叛乱

　　香港国安法对“煽动叛乱”（Sedition）行为已有所规定，但规定之上存在诸多限定：（1）必须有外国或境外势力的参与；（2）使用的必须是非法方式；（3）行为造成的结果是香港居民对中央人民政府或香港特区政府的憎恨；（4）并可能造成严重后果。换言之，这一条并没有禁止香港居民或传媒批评政府的公开、客观言论／意见。香港本地原有法律对“煽动叛乱”行为的规定则宽泛严厉很多，包括“煽惑叛变”（Incitement to mutiny）、“煽惑离叛”（Incitement to disaffection）两类行为，但不包含上述这四个方面的限定。故特区立法时应给出关于“煽动叛乱”罪明确的定义与指引，一方面明确什么行为构成犯罪，另一方面留给正当的批评与意见表达以更多的言论自由空间和渠道。

　　（四）颠覆中央人民政府

　　“颠覆中央人民政府”（Subversion against the Central People's Government）并不属普通法的罪行，基本法第23条责成特区政府特别立法禁止之。香港国安法规定“颠覆国家政权罪”（Subversion）罪名，特别强调必须“以武力、威胁使用武力或其他非法手段”。香港本地法律有较大修订空间，可根据第23条原则性规定和香港国安法关于犯罪行为与内容的界定，制定出更细化的、更具实施性的规定。

　　（五）窃取国家机密

　　基本法第23条规定立法禁止“窃取国家机密”（Theft of state secrets）行为。香港国安法仅将为外国或境外势力窃取涉及到国家安全的“国家秘密或者情报”的行为作为处罚对象。香港国安法规定与基本法第23条二者法定要求应当被推定为相互一致（presumption of consistency），毋须人为制造概念和理论差异。与之相对应的本地法例是《官方机密条例》，立法修法时要做的是如何使该《条例》与前两法协调、配套，从而使前者在香港得到切实的在地化实施。

　　香港特区在本地立法过程中，应当首先界定何为“国家机密或者情报”或“国家秘密”，这直接关涉到罪行的适用范围和广度。基于上述“一致性”考量，“国家机密”、“国家秘密”、“官方机密”在香港语境下应当做同义解释。关于如何界定“国家秘密”的概念，首先应当立足香港现行的《官方机密条例》中已有的规定，适当参照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关“国家秘密”的定义，但决不宜从字面上照搬照套后者。从现行《官方机密条例》第Ⅲ部“非法披露”关于不可非法披露机密内容来看，其中并没有包括“中央管理的香港事务”的秘密和情报，本地立法应当考虑将其列入保护范围。

　　（六）禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动、禁止香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系

　　第23条最后两个“禁止”其目的是避免香港成为一个“颠覆基地”或反华基地。1997年6月14日，香港特区临时立法会通过修订后的《社团条例》，明文禁止外国的政治性组织在香港特区活动，及香港特区的政治性组织与外国的政治性组织建立联系。然而，现实中法例未能有效防范或禁止外国的政治性组织（包括政府）或团体干预香港事务和影响或操纵选举活动，说明法律缺乏可操作性或者被忽略了。对此，香港国安法在“勾结外国或境外势力危害国家安全罪”中规定了勾结外国或境外势力“对香港特别行政区选举进行操作、破坏并可能造成严重后果”的罪行。因此，基本法第23条对“外国的政治性组织”的禁止性要求原则可以说已经落实，但本地法律仍有较大修改空间，须得制定出操作性强的条款。

　　实现国安法制的体系化

　　以上分析主要是基于对基本法和香港国安法实体法性质条款的理解。中央官员去年对香港国安法的立法说明和解释具有重要参考意义。特区立法的根本目的就是编织维护国家安全法网的缺失环节，实现国家安全法制的体系化。但是，若从整体上对特区现行法律和普通法司法传统、程序和习惯，特别是香港国安法中引入的一些新的司法程序性规定考虑，特区立法或修法范围应该不仅限于实体法层面，有极大可能涉及到程序法层面。

　　事实上，“唐英杰案”和“黎智英案”已经提出了关于保释与陪审团的司法制度问题。然而，至于是否需要立即修订刑事诉讼程序法，这将取决于：第一，特区法院如何在司法实践中既有原则性又有灵活性地落实香港国安法相关制度；第二，特区政府和立法机关如何判断它的必要性。

　　行政长官在施政报告特别指出，保安局局长正参考过往的研究和资料、香港国安法的执行经验及法庭相关裁决，根据香港实际情况，就23条立法制订有效和务实的方案和条文，并拟备有效的宣传计划。期待23条立法如期完成，完善香港国家安全法制。　　香港城市大学法律学院教授