自20世纪80年代起，澳门长者数量不断上升。澳门统计暨普查局发布的《澳门人口预测2016-2036》指出，澳门本地人口老化加剧，正在迅速进入老龄化社会。澳门特区政府的《二○二○年财政年度施政报告》指出，澳门人口老化指数高达90.3%。老龄化现象给澳门的社会保障、劳动力资源和经济可持续发展带来了很大压力。自2006年起，澳门有长期照顾需求的长者数量就以每年30%左右的速度增长。

　　澳门社会工作局2008年发布的《长期照顾服务使用者健康状况研究》指出，到2026年，澳门60岁以上有长期照顾需求的人数将接近16万；其中，将有4.3%的长者无法获得长期照顾服务。澳门安老院床位严重短缺，长者要至少轮候一年半以上才可以获得入住机会。在社会服务与保障基金支出方面，敬老金、养老金和相关长者服务的开支持续上升；与此构成反差，澳门的总收入却未有明显上升；这两年，受疫情和产业单一化的影响，澳门经济面临严峻形势。

　　2019年2月，中共中央和国务院公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中六次提及养老问题。《纲要》强调，要深化养老服务合作，为港澳居民在广东养老提供便利，尤其是要加强珠海横琴粤港澳深度合作示范区在养老和医疗等方面的合作。2021年9月，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》明确提出，要为澳门居民在横琴生活提供更加便利的条件，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。澳门政府在2020、2021和2022年的施政报告中分别提到，要促进大湾区养老机制发展；便利居民跨境养老；推动澳门养老、医疗等民生配套延伸至横琴。这些文件为澳门长者在横琴养老提供了政策根据。

　　促进大湾区社会融洽

　　推动澳门居民在横琴养老，是促进大湾区社会融合、打造大湾区养老服务业高地的关键举措。首先，引进澳门的养老服务品牌、资金和管理经验，可以推动横琴养老服务产业的发展。其次，这可以有效解决澳门土地资源匮乏、专业护理人员缺口较大、养老成本高的难题，减轻财政压力。最后，琴澳长者之间常规化的交流互动，有助于增进澳门与内地居民之间的文化认同。

　　近些年来，为推动澳门居民在横琴养老，琴澳合力推出了一系列措施，包括24小时通关，常住横琴之澳门居民的医保试点，澳门街坊会联合总会的引进，集养老、教育、医疗等于一体的“澳门新街坊”的兴建，等等。然而，在这方面，依然存在一些有待解决的问题。

　　首先，琴澳关于养老的理念可以更一致。澳门政府采取了“积极参与，跃动耆年”的积极老龄化政策，努力建造“老有所养、老有所属、老有所为”的共融社会。积极老龄化强调，在预防和减少残疾、慢性病与早死疾病负担的前提下，要提高长者的生活品质，给他们提供追求新知和参与社会的机会，满足他们多样化的需求，确保他们过上有尊严的生活。在该理念的指导下，澳门政府根据“尊老护长、汇入主流、共同承担、社会共融”的理念，积极塑造长者正面形象；还推出了“优秀长者雇员暨聘雇‘耆才’雇主嘉许计划”，鼓励长者积极参与社会；对聘用长者的商户、机构或单位，澳门政府给予表彰。此外，澳门政府也设立了“支持长者及残疾人士学习”的专项资助与“终身学习奖励计划”。琴澳可以主动推进两地在养老理念方面的融合。比如说，以积极老龄化理念为指导，合作提供多元的养老产品与服务，合作兴建老年大学或兴趣班等文化设施，共同把横琴建成老年友好型社会。

　　其次，提升养老福利的可携带性。澳门政府实行“原居安老”的基本政策。对在内地养老的澳门长者，特区政府会给予现金补贴。澳门政府允许居住在内地、符合特定条件的长者领取养老金、经济援助金、非强制央积金等，可以把相关津贴直接划拨至受领人内地账户。

　　研提升福利“可携带性”

　　然而，一些关键的福利，如果不在澳门居住，便难以享受。这些福利包括澳门的免费医疗服务与医疗券补贴，电费、水费及车资等补贴，以较低廉的价格入住社会房屋、豁免租金，24小时平安通紧急呼援、到户式的家居照顾等，申请颐老卡并享受包括餐饮、旅游、理发和服装等诸多折扣。常住横琴的澳门居民可以参加珠海市基本医疗保险，与珠海市民享受同等医保待遇，但考虑到报销比例、起付标准和支付上限等问题，部分长者仍会选择返回澳门接受治疗。

　　为了提升这些养老福利的可携带性，澳门可以调整“原居安老”政策，把跨境养老作为解决澳门养老供求失衡问题的路径之一；澳门的医院也可以主动进驻横琴或建设合营医院，这将使澳门长者在横琴也可以享受澳门服务，也将改善横琴的医疗基础设施；开设琴澳跨境救护车，便利确有必要回澳治疗的长者及时回澳；允许在横琴养老的澳门长者使用澳门医疗券；澳门政府可以给予符合条件的跨境养老的长者以租房、水电费及车资等生活补助。

　　再次，加快琴澳在医疗和养老等民生领域的融合与互通。要确立横琴和澳门在医疗纪录、身体健康状况等资讯上的互通互认机制，建立跨境养老长者健康档案库，以避免遗漏病史、反复体检和延误病情等麻烦。建立医疗和养老领域的执业资格（如医师和护理人员）的互认制度，统一琴澳对养老服务从业人员的评价与培训体系。根据目前的安排，港澳台居民须在内地缴足15年社保费才可领取养老保险，但没有明确两地养老金是否允许累计计算。对在内地就业和养老的澳门劳动者来说，他们之前在澳门工作时积累的社保年限在内地将不获承认；要获得领取内地养老金的资格，他们必须补缴所欠年限的费用。可以探索两地劳动者养老保险累计缴纳制度，允许累计计算跨境就业劳动者原有养老保险费的缴交年限。这些建议的落实，要求琴澳在医疗和养老方面建立专门的跨境合作机构，来统一和协调两地的养老法制或政策。

　　（李青等师友为本文做出贡献。）

　　作者分别为澳门大学法学院博士研究生、澳门大学法学院副教授