Omicron变种病毒席卷全球，香港正面临第五波疫情的严峻考验。抗疫和防疫成为特区政府近期的首要任务。尽管各界对“清零”和“共存”有不同看法，不同的抗疫策略有不同的后果和成本，但长远来看，疫情总有消退之日。因此，支持和配合政府抗疫并不妨碍我们思索和展望疫情结束之后的政治和法律改革，而“紧急法”的修订，便是特区政府应考虑的法律改革事项之一。

　　在2019年之前，没有人能够预见，紧急权在特区管治中的巨大潜力。现如今，短短三年之内，行政长官会同行政会议四次援引《紧急情况规例条例》（Cap 241，简称“紧急法”）授予的紧急权：第一次是在2019年10月4日，行政长官援引“紧急法”，制定《禁止蒙面规例》（俗称“禁蒙面法”）；第二次是在2020年7月31日，行政长官援引“紧急法”，押后第七届立法会换届选举；第三次是在2022年2月18日，行政长官援引“紧急法”，宣布押后第六任行政长官选举；第四次是在2022年2月24日，行政长官援引“紧急法”，豁免内地援港医护相关注册等法律规定。

　　香港现行“紧急法”由港英政府制定于1922年2月28日。1997年2月23日，全国人大常委会根据基本法第160条，将“紧急法”和其他不抵触基本法的原有法律采纳为香港特区法律。香港特区终审法院于2020年12月21日在“禁蒙面法”司法覆核终审判决中确认紧急法的合宪性。当下，“紧急法”的合宪性并无悬念。行政长官四次行使紧急权亦获中央支持和肯定。本文并不从理念上质疑“紧急法”存在的必要性与正当性，而只是从技术上提出，香港现行的“紧急法”仍有完善的空间。如果我们承认立法者和普通人一样有局限性，那么我们也能接受，这部制定于一百年前的“紧急法”并不完美且可予修订。初步来看，香港现行“紧急法”可从以下几个方面予以完善：

　　明确“紧急情况”定义

　　其一，明确“危害公安”（public danger）和“紧急情况”（emergency）的定义。“紧急法”第2条授权行政长官会同行政会议在其认为属于“紧急情况”或“危害公安”时制定规例。但，何谓“紧急情况”，何谓“危害公安”，“紧急情况”与“危害公安”的关系为何，“紧急法”并未明确。

　　事实上，除第一次援引“紧急法”时，行政长官明确当时香港存在“危害公安”的情况，其他三次援引“紧急法”时，并未表明到底是基于“紧急情况”还是“危害公安”的情况而行使紧急权。这从侧面说明了，法例存在模糊之处。诚然，如所公认，紧急情况复杂多变且难以预测，成文法难以穷尽列举所有属于紧急情况的情形。但是，在一百年后的今天，立法技术应当有所进步，让公众对紧急情况的范畴有一个合理预期。

　　其二，明确紧急情况下的领导、协调、执行和负责机制。香港现行“紧急法”授权行政长官自行判断紧急情况是否存在，并且在其认为存在紧急情况时，制定任何她认为合乎公众利益的规例，这与行政主导制下行政长官的宪制角色相称。但是，正如常识和现实所揭示，许多的紧急情况并非行政长官一己之力便可应付。换言之，紧急情况的应对需要建立相对高效且周全的领导、协调和执行机制。在第五波疫情早期，坊间诟病香港公务员参与抗疫的主动性和积极性不足，这或多或少可归因于法例未明确公务员参与紧急情况应对的责任。

　　其三，限定紧急情况下制定的规例的有效期。紧急权合宪存在预设了一个前提，即紧急立法与紧急情况一样，应当是例外且暂时的。在紧急情况结束时，紧急立法应当自动失效或被明示废止。香港现行的“紧急法”并没有规定紧急规例的有效期，为因应“修例风波”制定的“禁蒙面法”至今未失效。考虑到香港的“紧急法”制定于一百年前，这种立法技术的落后是可以理解的，但这不代表法律的漏洞应当长期存在。如紧急情况下采取的措施有必要常规化，则应循常规的立法程序制定法律。

　　应衔接基本法有关规定

　　其四，明确行政长官紧急权的限制与限度。基本法允许并预期行政长官行使紧急权力因应紧急情况，但是，这种权力并非绝对或者不受限制。行政长官或特区政府的紧急权应有宪法界限。最明显的，基本法第18条第4款规定，当全国人大常委会决定宣布战争状态或紧急状态，中央政府可发布命令将全国性法律在香港特区实施。也就是说，当香港特区内的紧急状况严重到某种程度，中央政府便有权介入。因此，“紧急法”应当衔接基本法的有关规定，承认并明确中央和香港特区对不同的紧急情况的管辖权，防止僭越或侵蚀属于中央的紧急权力。

　　其五，明确紧急情况下限制人权的限制。除基本法第18条外，《香港人权法案条例》第5条亦涉及紧急情况下的权利限制问题。在“禁蒙面法”司法覆核案中，申请方提出，“紧急法”授权行政长官制定限制人权的规例，不符合《香港人权法案条例》第5条的规定，虽然这个论点未获法庭采纳，但是终审法院亦在判决中明确，对“紧急法”以及任何依据“紧急法”制定的规例须作符合《香港人权法案条例》第5条的解读。因此，修订后的“紧急法”应当进一步明确相关规定。

　　疫情考验政府的治理能力，也检验法律的完善程度。大疫之下，各地政府和民众都难免受到影响，但是，负责任的政府能够从疫情的考验中学习和进步。内地方面，全国人大常委会自2020年4月即启动了《突发事件应对法》的修订，并于2021年12月公布了《突发事件应对管理法（草案）》。

　　以法治为核心价值的香港，也应当在疫情之后有所作为，及时修订和完善“紧急法”。

　　广东外语外贸大学法学院讲师