1月9日，广东省第十三届人大常委会第四十八次会议通过《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（以下简称《条例》），由3月1日起施行。《条例》分八章、共计六十六条，分别对横琴合作区治理体制、规划建设与管理、促进产业发展、便利澳门居民生活就业、推动琴澳一体化发展和法治保障等方面作出规定。该条例内容的亮点颇多，可谓粤港澳大湾区建设启动以来创新性、突破性最大的、规格较高的一部地方立法。其中内容可圈可点，有不少创新和突破之处。

　　合作区拓展澳门生活与发展空间

　　中共中央、国务院2021年印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《总体方案》）提出：“研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障”。广东省人大常委会这次制定的《条例》看来应该就是贯彻这一要求的具体成果。虽然有学者认为，由全国人大常委会制定特别法的选择更好，但决策者最终还是采取了由广东省人大常委会制定地方性法规的方案。不过，这部法规名字有些独特。一般来说，省级地方性法规都要在法规名称的前面加上“××省”，但该条例的名称则未有广东省。这应该是因为该条例调整的对象和范围不仅包括广东省，还涵盖了部分与澳门相关的事务。具体而言，《条例》的适用范围为中央《总体方案》中确定的横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，不包括澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区。根据第二条，“横琴与澳门之间为‘一线’，横琴与中华人民共和国关境内其他地区（以下简称内地）之间为‘二线’。”

　　发展合作区的目的十分明确，即：“发展促进澳门经济适度多元的新产业，建设便利澳门居民生活就业的新家园，构建与澳门一体化高水平开放的新体系，健全粤澳共商共建共管共享的新体制，推动澳门长期繁荣稳定和更好融入国家发展大局”（第三条）。结合第二条和第三条，这意味着澳门获得了推动经济多元化、扩展人民生活空间的重大机遇，珠海的横琴岛获得了与澳门共同高水平发展进步的机会。在合作共赢的前景下，澳门特区融入国家发展大局的宏伟目标也将得以实现。

　　法律内容创新突破

　　《条例》第二章“治理体制”规定了横琴合作区管治机关的组织和职权，是该条例的最大“亮点”所在。

　　横琴合作区的治理机关由合作区管理委员会、执行委员会及广东省派出机构组成，机构设置体现决策与执行分立。管理委员会由广东省政府和澳门特区政府联合组建，成员单位来自广东省、澳门特区、珠海市、中央驻粤相关机构，它是负责合作区开发管理的议事决策机构，负有统筹合作区重大事项的决定权。它是合作区的权力机关、决策机关。执行委员会是管理委员会的日常工作机构，承担合作区建设主体执行责任。执行委员会和广东省政府派出机构处于管理委员会之下，性质和功能属于执行机关。执行委员会承担合作区经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，是合作区建设的执行主体。执委会下设行政事务局、法律事务局等工作机构，这些工作机构都具有行政主体资格。广东省派出机构负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等“保留性事务”。

　　合作区管理委员会和执行委员会的人员构成体现了“粤澳共建，以澳为主”的色彩。管委会采用双主任制，现任主任为广东省省长王伟中和澳门行政长官贺一诚，常务副主任为澳门特区政府行政法务司司长张永春。执行委员会主任由管委会任命，现任主任为澳门特区政府经济财政司司长李伟农。《条例》第十一条还规定，合作区执行委员会可以从境内外专业人士中选聘工作人员，并应当与聘用的人员签订劳动合同。这似乎意味着执行委员会聘用的工作人员不属于内地公务员序列，不受《公务员法》的规管。

　　权力大幅下放合作区

　　《条例》规定权力下放形式为“授权”、“委托”和“转移”。首先，广东省人民政府及其有关部门、珠海市人民政府及其有关部门应当根据合作区开发建设实际，将有关省、市管理权限依法授权或者委托给合作区有关机构行使（第四条）。

　　其次，执行委员会获得如下重大授权和委托权限：（i）法律、法规、规章规定由设区的市及以下人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，可以由执行委员会及其工作机构行使；（ii）法律、行政法规、国务院部门规章明确由省人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，委托给执行委员会及其工作机构行使；（iii）广东省地方性法规、广东省政府规章规定由省人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，交由执行委员会及其工作机构行使；（iv）广东省人民政府及其有关部门承接的国家管理职权，经国务院及其有关部门同意后，可以交由合作区执行委员会及其工作机构行使（第九条）。

　　再次，合作区可以“以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、扩大开放”，此即额外授权方式（第四条）。最后，《条例》容许“合作区建立容错免责机制”，这就是“先行先试”，类似于自行授权。

　　提升合作区行政与法律地位

　　横琴岛在地理上和行政上本属于珠海市。根据《条例》，合作区直接接受广东省人民政府“业务指导支持”（第十四条）。而“珠海市应当与合作区建立健全长效对接沟通机制，支持、服务和保障合作区开发建设”。就需要珠海市对接承接的事项，合作区与珠海市协商达不成一致意见时，由广东省人民政府协调解决（第十五条）。

　　此外，合作区实行一级财政管理，具体办法由广东省人民政府制定。预决算草案及其调整由省政府直接分别提请省人大及其常委会审批。广东省审计主管部门依法直接对合作区开展审计监督。

　　在“琴澳一体化发展”总体原则指导下，合作区可以直接与澳门特区对接，加强规划建设与管理，促进产业发展，便利澳门居民生活就业，并打造市场化法治化国际化营商环境。更有意思的是，《条例》要求为合作区量身定做法律法规，为合作区发展“开绿灯”。如：（i）合作区执委会、广东省派出机构根据改革发展需要，经合作区管委会同意，可以建议广东省人大及其常委会制定法规，或者建议珠海市人大及其常委会制定经济特区法规，在合作区内实施（第五十七条）；（ii）合作区执委会、广东省派出机构根据改革发展需要，可以建议广东省人大常委会、广东省人民政府在合作区暂时调整或者暂时停止适用有关广东省地方性法规、广东省政府规章的规定；（iii）珠海市地方性法规、珠海市政府规章中有关规定不适应合作区发展的，合作区执委会、广东省派出机构可以提出调整或者停止该规定在合作区适用的建议。珠海市人大常委会、珠海市人民政府应当支持并按照程序予以办理（第五十八条）。

　　初步观察与思考

　　管委会─执委会的组织体制，在国家法律中并未有相应规定。而《条例》作为一部地方性法规，是否可以规定涉及人民政府组织和职权的法律保留事项？合作区行政机关要不要遵循《地方组织法》中有关地方人民政府的规定？当然，合作区并不是一级政府，但是它却享有属于政府的一些权力和权威，特别是在行政管理方面，如“建立综合执法制度”和“制定行政裁量权基准”（第五十九条）。从一定意义上讲，它更像澳门行政特区和珠海经济特区之间的“特区”。

　　从法律的视角看，横琴合作区管理体制的特征主要有二：其一是广东省直接管理（在行政区划上横琴属于广东省），其二是服务澳门特区需要，并向特区“移交”部分管理权。这就意味着，珠海市放弃了对横琴合作区大部分的行政管理权，乃至一定程度的立法管辖权。《条例》规定，珠海市人大常委会和珠海市人民政府应当支持并按照程序予以办理。这些创新性举措的确反映了合作区的“深度”。

　　粤港之间可否参照横琴模式进行“深度合作”呢？在笔者看来，横琴岛合作开发的整体经验自然可以为香港提供某种借鉴。但横琴模式整体上则较难为粤港合作所直接效仿。实际上，香港并不缺少土地。香港目前土地的开发率只有25%，没有理由去找深圳或跳到东莞借一块地发展。客观地讲，深圳市经济发展水平和政治地位都远高于珠海市，而且深圳与香港之间的地区（落马洲河套地区除外）基本都已得到高度开发，或因为地理条件不能开发。但是在河套地区，港深还是有深度合作空间和潜力的。对此，坊间已经有各种建设性的观点。两地政府官员是可以再坐下来认真谈谈的。正在建设中的深圳前海合作区提供了另种合作与发展模式。整体比较而言，未来港深之间的合作交流只能遵循平等协商、互惠互利的模式。

　　最后，在横琴粤澳深度合作区发展过程中，澳门（由于地界狭小）看上去是有求于人，但从《条例》文本上看，它并没有因此受制于人。这得归功于中央的高屋建瓴、顶层设计。

　　作者分别为香港城市大学法律学院教授、香港城市大学法律学院研究助理