习近平总书记强调：“要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接，加快粤港澳大湾区城际铁路建设，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平。”众所周知，粤港澳大湾区建设面临“一国”“两制”“三法域”“三个关税区”“三种货币”的制度现实，制度的“软联通”某种意义上比基础设施的“硬联通”更为重要，关系到大湾区建设和港澳融入国家发展大局的成败。规则衔接作为“软联通”的实施路径，直指粤港澳大湾区建设的制度关隘。然而，大湾区规则衔接并不是一项简单的工程，衔接对象、责任主体、推进中的影响因素以及衔接限度等方面，均具有复杂性。

　　内地与港澳广泛且多元的制度差异及其区隔，是大湾区规则衔接最直观的复杂性体现。大湾区规则衔接首先面对粤港澳三地经济社会制度、法律制度的差异以及单独关税区的区隔，这些差异是国家主体部分的社会主义制度与港澳资本主义制度差异的集中体现。

　　具体来说，一是，基本经济社会制度不同。依据基本法，港澳特区以保护私有制经济为主导，实施独立的财政税收制度，税制简单、税率更低；在贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空等各个领域实施各自的制度和政策，并自主制定教育、文化、科学技术、体育、宗教等方面的政策。相对而言，内地实行的是社会主义市场经济体制，强调发挥政府在宏观调控、产业发展以及行业监管中的重要作用；在社会管理和服务方面，内地政府也扮演着“大政府”角色。

　　责任主体的多元梯度性

　　二是，三种法系和法律制度差异。香港属于普通法系，澳门继受自大陆法系，内地逐步形成中国特色社会主义法系，三种法系及其法律文化各异，法律渊源、立法体制、执法模式、司法体系各异。

　　三是，三个单独关税区和法域的区隔。香港和澳门特别行政区以及广东省作为不同的关税区，各自实行相对独立的海关、出入境管理制度，分别实施不同的网络管理制度，对人员、资金、货物、信息等经济要素的自由流动形成制度性区隔，这不是物理联通能够打通的。

　　简言之，大湾区规则衔接首先面临的复杂性体现在衔接对象上，规则衔接要处理的衔接对象涉及到经济、社会管理、法律制度的各个方面，涉及到市场准入、资格认可、标准统一、同等待遇等各个领域，涵盖几乎所有的行政管理和纠纷解决领域。衔接责任主体的多元、异质及梯度性，也是规则衔接复杂性的重要原因。

　　大湾区规则衔接主体多元，涵盖从中央到地方不同级别、不同权限、不同性质的多类型主体。首先，在权限配置上，大湾区存在四个层级、五种不同权限大小的立法权，首先是中央立法权，其次是省级立法权，其中广东省的立法权与香港、澳门高度自治权下的立法权存在巨大差异，另外是经济特区立法权，以及设区的市立法权，各权限级别不等、大小不一，在规则衔接中存在主体级别不对等、权限不一致等问题。

　　其次，法治水平的客观差异及其梯度性也是大湾区规则衔接面临的困境，香港、澳门已属于法治现代化地区，尤其是香港的法治水平为世界所公认，广东法治与港澳相比存在一定差距，大湾区内地九市的法治水平也是参差不齐。

　　最后，不同主体在价值导向和利益诉求上存在差异甚至矛盾，中央主体通常站在国家意志、战略以及利益的立场，规则衔接趋向整体性和统一性，大湾区区域性主体则以各自地方发展和利益诉求为标准，对规则衔接的偏好趋向个体性和自主性，并且在大湾区内部主体之间也存在价值取向与诉求的差异，各地方主体在科技创新、产业发展、市场一体化、优质生活圈建设等各个具体领域规则衔接的需求是不一致的。

　　推进过程中的诸多影响因素增加了规则衔接的复杂性。首先是权限因素。确定衔接对象和责任主体之后，大湾区规则衔接还面临责任主体是否有权推进这一重要问题，按照宪法、组织法以及立法法等规定，大湾区规则衔接相关权限绝大部分属于中央事权，只有少数职称认定、地方公共服务等权限属于地方事权，因此首先要衔接中央授权。

　　其次是程序因素。在授权过程中，当前在大湾区实施的是“一事一议”模式，即在已有原则性授权前提下，具体事项的规则衔接仍依循逐个事项、层层上报审批的流程，其推进的难度不小。

　　改革需进入“深水区”

　　再次是风险与责任因素。众多领域规则衔接本身有较高的风险外溢性，因此各责任主体对这些领域的改革慎之又慎。以“港澳药械通”为例，不仅涉及国家药品、医疗器械的注册管理制度，还涉及到药品、医疗器械的定价，海关的出入境管理等，需要协调的中央部委较多，各个部门又有其自身的风险控制考虑，规则衔接的落地需要完成多部门的协调。又如金融领域的“跨境理财通”，资金流动采用的是闭环管理模式，这也基于外汇风险因素考量的选择。药械通和理财通均是成功案例，但类似案例还是过少，远不能满足规则衔接的需求。面对风险，责任主体的第一选择是避责，而非迎难而上。

　　改革限度不清晰也是规则衔接复杂性原因所在。从目前大湾区规则衔接实践进展看，成功的案例集中在要素流动、人员待遇、纠纷解决、营商环境领域，但是还面临诸多棘手的问题。这些棘手问题主要存在于“两制”边界领域，其中不少问题涉及到国家安全，特别是意识形态安全的考虑。例如港澳主体在内地不得提供非市场调查的调研服务，不得提供工会、宗教等成员组织的服务，不得在内地设立境外组织和机构的代表机构等等。已有成功案例基本都是在政治性弱的领域，规则衔接尚未进入深水区，未来如何对待港澳居民在大湾区内地九市的言论、网络通信自由等现实问题可能是更为复杂的。

　　中山大学粤港澳发展研究院