行政长官李家超最近在不同场合均强调,特区有宪制责任于今年内就基本法第23条立法。各界市民对23条立法早有心理准备,但尽管如此,仍有人忧虑有见于2003年的立法失败,现在是否适当时候及特区政府是否有能力处理就23条立法。从过往的经历而言,这些忧虑是可以理解的。问题的核心是2003年与今天无论在政治形势还是实际需要上,究竟是否有分别?
就这问题,答案明显是分别很大。2003年香港社会普遍认为国家没有安全风险,香港人不会要求“港独”,没有街头暴力,也没有颠覆政府和外国干预的迹象。既是如此,特区应该就立法展开更广泛咨询,甚至提出白纸草案,让社会有实际共识才开始立法。
到了今天,差不多所有这些情况均已有重大改变。2019年有人尝试以暴力甚至乞求外国以军事干预去实现“港独”;自2017年开始,以美国为首的西方国家与中国的关系由共存转向对立,由互通变为抵制;2019年之后美国更以种种借口打压制裁中国和香港特区。换言之,国家面对的安全问题已由内部分裂或颠覆活动,转变为外国敌对干预行为,透过各种打压制裁、政治渗透和支援内部势力侵犯和削弱国家主权。这些改变皆是2003年时始料不及的。
二十一世纪的国家安全概念也随着社会发展扩阔至经济、文化、科技和资讯等不同层面。以英国为例,过去短短三年间便通过了最少四条有关国家安全的法例,这四条法例是《国家安全法》(National Security Act)、《国家安全投资法》(National Security and Investment Act)、《电讯安全法》(Telecommunications (Security) Act)和《网络安全法》(Online Safety Bill)。
英国《国家安全法》的严苛和严重侵犯人权的条文,大家可能已比较熟悉,不用在此再详细介绍。比较少人关注的是《国家安全投资法》。在这法例下,英国国务大臣对任何向英国提供货品或服务,或在英国运作的公司和企业,或任何有形或无形的资产进行收购,必须提供有关资料予国务大臣,由他决定是否容许收购。条文并没有清晰界定是否容许收购之准则为何。
在英国《电讯安全法》下,国务大臣同样获赋权可向注册电讯商就国家安全需要而提出指令。留意在条例下,若因应国家安全考虑,国务大臣所发出的指令不需给予受影响的电讯商任何副本或理由。同样地在此条例下,并没有任何条文清楚界定何谓国家安全需要。明显地,国务大臣之决定,公众及受影响者是无从争议,更遑论推翻。
在英国《网络安全法》下,网路服务提供者需负上评估非法资料的法律责任,而非法罪行包括恐怖活动罪行、公共安全罪行和煽动及意图罪行等。
由此可见,以往的国家安全概念今天已扩阔至营商、科技及资讯流通等层面。什么是构成损害国家安全的行为、背后的原因和理据亦只为政府内部所掌握和决定,不再是一些可以公开讨论或研究的课题。美国最高法院最近便在一宗案件(Holder v. Humanitarian Agency (2010))中指出,有关国家安全的问题往往取决于一些不能呈堂的证据,包括情报、告密、各种推论和研判,法庭因此必须尊重及接纳政府在这方面之观点和决定。
这些重大转变已大大改变了2003年我们对国家安全的理解和关注点。从这角度看,特区纵使在2003年成功就第23条立法,相信到了今天,这条法例也必须进行重大修订,才能迎合今天国家安全之需要。
行政会议成员、民主思路召集人、资深大律师