美国众议院日前通过所谓的《香港经贸办认证法》，对香港作出抹黑和攻击，并威胁“关闭”香港特区政府驻美经贸办。美国当局这一立法手段，显然是其自2019年以来形成的“以港遏华”策略的新延续。但观察过去五年，美国当局的遏港手段呈现：“修改法案─实施制裁─新立法案”的变化，目标也呈现出从打压香港的政治地位、打击特区政府管治、遏制香港经济发展，再到打击个体机构或个人的路径变化。尽管如此，在中央政府的强力支持下，美国当局无法真正实现其战略意图，而顾及在港的巨大经济贸易利益，以及中央政府的反制，美国当局的手段更多的是政治意义大于实质。

　　违反国际法和国际关系准则

　　美国所采取一切制裁打击别国的手段，本质上都是违反国际法和国际关系准则的。因此，美国当局于2017年通过《全球马格尼茨基人权问责法案》，从法制的层面完成了相关授权。如果从其国内法的角度观察，美国当局主要透过如下三种层面对香港采取遏制措施：

　　第一，国会专门立法。2019年，美国国会以中央政府将在香港颁布实施香港国安法，损害了香港自治、侵犯了香港的人权和民主为由，提出要制定新的涉港政策法案，理由是《美国─香港政策法》没有规定制裁措施所以对香港“保护力度”不够。因此，2019年11月27日美国国会制定通过了《香港人权与民主法案》。总体上看，上述两项立法以及《香港自治法案》，目的都是要把香港的人权、民主、繁荣稳定纳入美国国家利益范畴并以此来干预香港事务，同时赋予美国总统改变对港政策的权力。而此次的《香港经贸办认证法》，则是进一步细化相关打击目标。

　　第二，总统行政命令。2020年7月，特朗普签署“关于香港正常化的总统行政令”，也即13936号令，其内容主要分为两个部分：其一，勒令商务部、移民局、海关等权力部门终止或暂停基于《美国─香港政策法》赋予香港的贸易优惠、关税减让、出入境等方面的特惠政策；其二，对实施香港国安法过程中的有关组织机构、法人实体以及包括政府官员在内的自然人实施制裁。特朗普下台后的拜登政府，分别于2021和2023年签署两份备忘录，决定将有关在美香港人强制离境时间分别后延18和24个月。事实上，美国制裁别国最常用的手段就是行政命令，超过60%皆以此为授权，未来也可能以此对香港采取新的打击手段。

　　第三，部门专属规章。这主要是指“外国资产控制办公室”（OFAC）或商务部的规章，其主要内容是总统可以授权政府部门首脑，或在参议院同意的条件下任命专任官员全权代行总统的有关权力。2021年，OFAC公布了所谓的《香港相关制裁条例》，细化13936号行政命令的指令，对香港采取多方的制裁和打击。根据官方数据，截至2023年底，有174个香港主体遭受了美国的金融制裁，其中法人实体158家，自然人16名。

　　观察美国当局的上述手段以及过去五年来的实际情况，可以发现当中的显著趋势：

　　一是从改变政治地位，到打击特区政府。《香港人权与民主法案》最大的目的和作用在于，将香港形容为一个“失去民主自由的地市”，打击香港的地位和形象。一是将对港政策与香港的“自治”程度相联系。规定总统在给予香港优惠政策前必须审查香港是否享有足够的自治，否则不能拥有区别于中国内地的特殊待遇。二是授权制裁。对损害香港基本自由和自治的人实施冻结资产、禁止入境等制裁措施，并要求总统提交相应的制裁报告。三是规定了涉港的年度报告评估制度。要求美国务院提交发生在香港的违反美国出口管制和制裁法律行为的性质和程度的评估报告。而其后展开的一系列对特区政府官员及警方的制裁手段，也是源自于此，都是要打击特区政府的管治能力。

　　二是从遏制香港发展，到打击具体机构。美国近年采取了许多遏港手段，主要集中在经济范围，包括取消香港贸易优惠待遇、禁止财产交易、冻结被制裁主体财产等手段，其目的都是要打击香港的发展。而日前通过的《香港经贸办认证法》是首次出现的“单一性针对”的法案。根据内容，美国国务卿须在法案生效后的30日或之内，向国会认证香港经贸办应否继续享有俨如外交机构享有的特别待遇，若国务卿对此持否定态度，经贸办须在认证后180日内停止运作。法案又订明，美国政府在与经贸办合作或协议中，不能把特区政府描述为保护法治或人权，又或者容许特区政府为“破坏香港自治及自由”辩护。可以说，法案更加细化，更加具体。

　　在港拥巨大利益难为所欲为

　　其实，由上可见，美国当局对香港采取的遏制打击手段是有所顾虑的，根本原因在于，美国在香港拥有大量的实质性经济利益，过去十年，美对港贸易顺差超过2700亿美元，在其全球贸易伙伴中最高，目前1200余家美企业在港投资兴业。也就是说，美国不能采取像针对其他地区类似的手段针对香港，否则美国商界将因此蒙受巨大损失。同时，美国当局也深知，中央政府不会坐视其行径，必然会采取对等的反制措施，这是其所无法承受的。因此，尽管美国当局看似来势汹汹，但对香港及美国自身的影响是极其有限的，用另一种表述方式，这是政治表态高于实质。

　　11日，中国外交部发言人毛宁在例行记者会上答问时说，该法案将正常的经贸合作政治化、工具化，蓄意抹黑香港驻外机构，性质十分恶劣。“如美方一意孤行，继续推进涉港恶法，胆敢关闭香港驻美经贸办，必将遭到中方坚决反制。”美国当局对此警告的作用，心知肚明。