中共二十届三中全会提出“完善海外引进人才支持保障机制，形成具有国际竞争力的人才制度体系”，并强调要“健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制”。随着全球经济的深度融合和科技竞争的日益激烈，高技术人才的流动与集聚对于提升区域竞争力具有重要意义。《粤港澳大湾区蓝皮书：中国粤港澳大湾区改革创新报告（2024）》指出，深入推进粤港澳大湾区国家科技创新中心、粤港澳大湾区综合性国家科学中心建设。当前，粤港澳大湾区已经吸引了大量的人才涌入，但如何进一步优化人才结构，特别是吸引和留住高技术人才，仍是亟待解决的问题。因此，建议完善法律法规制度体系建设，完善高技术人才评价体系，加强社会“软环境”建设，探索并建立一套符合粤港澳大湾区实际的高技术人才移民制度，推动粤港澳大湾区高质量协调发展。

　　一、突出制约

　　（一）顶层设计有待加强。

　　一是法律体系不健全，法律层次较低。中央层面主要是调整外国人出入境事项的法律，且大湾区各城市大多以出台政策性文件的方式来促进人才引进，增加技术移民，地方性法规以及规范性文件较少出现。例如，在调整外国人出入境事项的法律方面，大湾区主要依据的是国家层面的《出境入境管理法》等法律法规，但在具体的技术移民政策上，则更多地依赖于地方性的政策性文件。二是税制设计尚未完善，存在税收壁垒。从三地个人所得税的税率差异来看，珠三角九市综合所得实行的超额累进税率，税率级次更多，级距较窄累进幅度较高，且最高边际税率也更高，比香港的薪俸税、澳门的职业税的边际税率分别高出18%和33%。珠三角地区个人综合所得的税收负担明显高于港澳两地，由于高技术人才的收入相对高于平均水平，使得他们在内地工作需要承担更高的税负。其次，大湾区内个税政策主要是针对三地税率差异给予的财政补贴，但税收优惠政策只是解决了税率差异问题，忽视了对其他税制要素差异问题。部分税收优惠政策仅限于横琴南沙等地，适用范围也较为狭窄，使得出现了税收优惠政策限制过多等问题。

　　制定更精确人才需求目录

　　（二）高技术人才的评价体系待完善。

　　一是评估标准不清晰。当前，粤港澳大湾区对于外籍技术移民的界定仅限于定性描述，主要依靠行政审批方法，主观性较强，缺乏科学可量化的评估指标体系。各种政策文件多用“杰出”“特殊”“紧缺”“高层次”等词汇粗略定性人才标准，在具体人才引进、评价和激励中可操性较差。根据各市人社局自评报告发现，现行政策缺少人才认定考核机制，缺少有效的制度约束。大湾区目前所涉及国家级、省市级乃至高校级别人才岗位设置项目就多达100多种，各类计划之间目标定位重叠、功能交叉，在人才等级化中形成高技术人才竞争的同质化和盲目性。

　　二是产业结构与人才需求不匹配。根据《粤港澳大湾区（内地）急需紧缺人才目录（2022年）》，珠三角九市制造业人才最为紧缺，企业对工程技术人才的需求最大，但供给端财务、文秘人才较多。广州、深圳、珠海等城市缺研发型人才，其他城市更缺操作管理等类型人才，而广深两地聚集了超80%人才，高端人才仍稀缺但中低端人才内捲。猎聘大数据研究院发布的《2022年粤港澳大湾区人才发展报告》指出，粤港澳大湾区互联网游戏软件、汽车机械制造、电子通信硬件、製药医疗、能源化工环保等战略新兴产业人才供给占比低于人才需求占比，引才压力相对较大。可见，大湾区的人才供给与需求出现错位，部分领域的高技术人才供不应求，而在其他传统领域，则挤占本土人才的就业岗位和社会公共福利资源。

　　（三）创新创业环境有待优化。

　　一是科研体制机制衔接有待畅通。这主要体现在粤港澳人才通关便利化、资质互认、知识产权保护等方面。例如，从香港或者澳门引进的高技术人才，到内地从事经济活动的个人身份为境外人士，需满足《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》，获取《台港澳人员就业证》和旅行证件，满足地方政府的就业许可要求，经过一系列审查后才可在内地就业，这一系列繁冗的程序影响着高技术人才的流通。大湾区虽然已经建立了粤港保护知识产权专责小组，但执法信息仍没有互通、跨境执法方案仍没有出台，缺乏对接国际的知识产权服务平台，难以为移民后的高技术人才在科技成果的孵化、评估及交易等提供高水平服务。虽然目前建筑工程、交通工程等专业领域的港澳籍专业技术人才可在前海、横琴等特定区域备案执业，但在涉及科技服务领域的金融、审计、教育培训、法律服务等领域，资格互认仍未实现。

　　二是创新平台能级偏低。目前我国依托综合性国家科学中心建设，已经建成22个国家大科学装置，而大湾区的仍在建设当中；根据《自然》杂志发布的2024年“自然指数─科研城市”，科研城市（都市圈）前100榜单中，上榜的大湾区城市中，广州排名全球第8、香港排名全球第19、深圳排名全球第21。北京、上海、南京排名全国前3。由此可见，粤港澳大湾区的创新平台仍处于起步阶段，集中体现为创新平台数量较少且实力较弱，部分重大科技基础设施仍在布局建设，缺乏能够开展尖端科学实验的大科学装置。缺乏与国际接轨的科研配套设施，会令粤港澳大湾区科技产业发展后劲不足，不利于吸引全球高技术人才，即影响高技术人才的移民意愿。

　　建立专门人才就业绿色通道

　　二、应对策略

　　（一）加强顶层设计。粤港澳三地可以争取中央授权，设立技术移民立法先行示范区，并明确粤港澳大湾区立法工作的整体方向和重点，确保各城市在制定法规时能够遵循统一的立法规划。同时，还可以争取国家相关部委支持，建立多层次的税收协调平台，进行个税协调政策的先行先试，进一步探索高效的大湾区整体税收制度税收合作模式与协调方式，并扩宽高技术人才所得税优惠政策范围。

　　（二）完善高技术人才评价体系。粤港澳大湾区应明确技术移民政策定位，因地制宜，建立对人才进行筛选和引进的积分评估制和职业清单制，精准定位所需人才，以更符合大湾区发展需求的标准来筛选人才。同时，粤港澳三地在梳理各自产业结构与发展规划的基础上，充分了解当前各行业、各规模企业的用工难点，制定人才需求目录，并建立灵活的动态调整机制，根据国际人才市场的变化和大湾区重点产业发展的实际需要，及时调整人才引进的政策。

　　（三）加强创新创业环境建设。首先，推动设立粤港澳三地政府高技术人才合作协调机制，建立专门的人才就业绿色通道。针对信息技术、智能制造、生物医药、现代物流和大健康等急需人才的领域，加快制定与国际接轨的专业资格互认范围和标准。争取由广东省知识产权局牵头，以及国家知识产权局、海关总署等国家部委的支持，在大湾区探索与国际最高水平接轨，构建科技创新产业发展先行区。同时，建议以核心城市为重点，构建大科学资源网，向国家科技部、财政部、发改委等部委争取政策支持，与北京、上海等科技中心城市加强合作，力争将更多重点实验室、高校、研究机构、企业研发中心向大湾区布局。

　　原题为：粤港澳大湾区建立高技术人才移民制度的突出制约及应对策略

　　作者分别为广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心研究人员，广东工业大学法学院博士后；广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心科研助理