随着香港特别行政区成立，香港重新纳入国家治理体系，《中华人民共和国宪法》以及根据该宪法制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，构建了国家在香港特别行政区实行“一国两制”的宪制基础。中央始终坚持全面准确贯彻落实“一国两制”、高度自治的方针，坚持秉持宪治原则治理香港，维护香港特别行政区宪制秩序，支持香港特区民主发展，保障香港特区居民依法行使民主权利。因此，香港特区实行的选举制度包括行政长官的产生办法和立法会的产生办法，作为香港特区政治体制的重要组成部分，其改革与完善必须符合“一国两制”方针，有利于维护国家主权、安全、发展利益，确保“爱国者治港”，符合香港特区实际情况，有利于解决因香港社会历史形成并长期存在的深层次问题，以保持香港长期繁荣稳定。

　　一、全国人大决定完善香港选举制度是保障香港资本主义地方民主实践循序渐进的拨乱反正之举

　　香港作为中华人民共和国不可分离的部分，一个享有高度自治权的地方行政区域，一个城市的法律及自然属性，决定了香港特区基本法所设计的选举制度只是地方层次的资本主义民主制度，而不能是一种主权国家层次的资本主义民主制度。这意味着不能通过选举制度的设计和实施，使香港变相运行主权国家的宪治体制或行使相应的治理权力。选举制度的完善程度以及香港社会的发达程度都不能改变这一性质，而只能使这一性质得到更完善、更准确的体现。

　　起草制定香港基本法并设计香港特区成立以后选举制度的二十世纪八十年代中后期，国际关系趋于缓和，和平与发展成为当时世界的主题，主要发达国家通行选举制度存在的问题及隐患还没有突出表现出来。而香港在港英当局统治下，资本主义地方民主选举制度建设及其实践尚处于较初步的发展阶段。当时实务界特别是学界的思考和实践重点是如何借鉴主要发达国家和地区的资本主义选举制度设计及其相对丰富成熟的实践经验，以期有利于香港特别行政区成立以后的资本主义民主机制尽快进步，为香港保持长期稳定和繁荣提供制度保障。当时全球范围的主流观点也认为，以直接选举方式产生的行政长官和立法机关成员范围越大、比例越高，越有利于社会稳定、发展，越具有进步性。而对于选举制度发展进程中的复杂性和异化可能性及其对社会的负面影响，则普遍缺乏认识和警惕。因此，香港基本法明确提出，“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”、“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。

　　不可否认，虽然绝大多数香港同胞具有爱国爱港的光荣传统，但是，在香港特区选民中的确存在支持“港独”的意识形态以及希望香港成为或变相成为一个具有主权国家性质的政治实体的力量。所以，香港的选举制度以及从属于选举制度并为之服务的投票制度，就必须尽力确保这样的力量所支持的政治代理人没有通过选举进入香港政务机构并行使相应政务权力的可能性，这是宪法和香港基本法所确定的宪制原则要求的。相应地，选举制度的设计不可能仅单纯考虑提高直接选举的适用层级、当选比例并赋予直接投票选民更大比例的影响政务主体构成和人选的力量。

　　2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》明确要求，完善香港特区选举制度，必须全面准确贯彻落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，维护宪法和基本法确定的香港特区宪制秩序，确保以爱国者为主体的“港人治港”，切实提高香港特区治理效能，保障香港特区永久性居民的选举权和被选举权。该决定所确立的完善香港特区选举制度的基本思路是：以对香港特区选举委员会重新构建和增加赋权为核心进行总体制度设计，调整和优化选举委员会的规模、组成和产生办法，继续由选举委员会选举产生行政长官，并赋予选举委员会选举产生较大比例的立法会议员和直接参与提名全部立法会议员候选人的新职能，通过选举委员会扩大香港社会均衡有序的政治参与和更加广泛的代表性，对有关选举要素作出适当调整，同时建立全流程资格审查机制，进而形成一套符合香港特区实际情况、有香港特色的新的民主选举制度。这是在总结香港特区基本法所设计的选举制度实施以来的实践，参考国际社会特别是主要发达国家集团的资本主义民主政治和宪治发展经验教训的基础上，作出确保香港特色资本主义地方民主发展重回正轨的关键举措。

　　二、当代资本主义选举制度及其投票机制进入发展相对停滞的平台期，迫切需要探索完善之道

　　人类社会发展到今天，不论是资本主义的民主制度还是社会主义的民主制度，都还没有实现终结代议制民主而转入直接民主的阶段跨越。这意味着选举制度并不是实现广大民众直接参与社会治理、城市治理甚至国家治理，而只能是选出政治、政务代理人。因此，如何产生最具有广泛代表性，主观上有意愿、客观上有能力并善于为相对缺乏施政治理能力、不控制或较少控制社会资源的不同社会阶层、不同利益集团的人群谋取正当合理利益的治理人才，就成为判断衡量特定时空条件下代议制民主选举机制完善与否的关键所在。

　　资本主义选举制度及其实践发展进入当代以后，特别是进入到二十一世纪以后，由于选举基本理论和投票机制相对固定，发展前景因民主实践的相对稳定而在相当长时期内无法出现新的突破，客观上形成了长时间的平台期。在这种情况之下，实行资本主义多党政治和竞争选举制度的各国、各地区的主要政党都逐渐不再将主要注意力放在积极扩展选民基础，而是倾向于采取迎合“积极选民群体”、巩固选民基本盘，分化、弱化中间选民群体，强化与主要对手阵营意识形态和利益差异的战略战术。相对而言，有利于固化同温层、同质化选民阵营的选举方式和投票方式，无法实现选举制度的实质性改革进步，只会促使属于不同意识形态或利益取向的选民集团，逐渐强化而不是弱化对立意识。求同存异、相互妥协以求社会最大公约数和“多阶层共赢”，共同推进社会发展的目标日益成为虚幻；以极端化言行和对抗拆台的方式进行政治活动，特别是选举恶性竞争活动，成为越来越多政治人物不分左右阵营的流行做法。

　　资本主义制度虽然有极强的局限性，但毕竟是人类文明发展的重要成果，具有特定时空条件下的合理性和进步性。资本主义制度发展到今天，尚未达到其最高顶点，仍会有很长的发展时间和相当的发展空间。而资本主义民主制度也仍然有相应的完善空间，绝非已经走向没落，更谈不上消亡。只是到目前为止，资本主义选举制度特别是发达资本主义国家和地区的民主选举制度实践已经走到一个十字路口，向什么方向发展尚不得而知。香港的资本主义地方民主选举制度建设虽然起步相对较晚，实践经验较少，但是，在当代社会独特的“一国两制”条件下，完全有可能为发展完善中国特色香港资本主义社会提供重要的制度保障，完全有可能实现对其他资本主义国家和地区而言具有借鉴意义的探索。

　　三、历史形成的香港独特战略功能仍有存续必要，并需有香港特色的资本主义地方民主选举制度予以配合

　　由于复杂历史原因，自二十世纪五十年代初以来，香港就成为实行资本主义制度的主要发达国家集团与实行社会主义制度的中国及其主体部分内地地区之间的桥梁和联络站，这一独特的桥梁和联络站为敌对双方共同需要而不仅是单方需要。港英当局统治时期，香港实行资本主义制度并由英国管治，能为主要发达国家集团所信任和接受；绝大多数香港居民是中国人，具有较强爱国爱港意识，能为中国政府和广大内地同胞所信任和接受，这是香港可以成为具有敌对性的双方都能认可的桥梁和联络站，且无替代者的关键原因。香港也因这一独特战略功能而在不同时期以不同实现方式获益和发展。

　　社会主义制度和资本主义制度之间的相互敌对性越强，越要求香港必须能够同时为敌对双方提供各自所必需的足够强的经贸利益以及利润率足够高的获利空间。否则，这一桥梁和联络站的战略功能，就不可能持续实现，也承受不起根本社会制度尖锐对立特别是新型冷战条件下随时可能激化的敌对冲突的压力。这意味着港英统治时期的管治制度和治理政策，必然不得不牺牲不同阶层的社会公平，并容忍较大幅度的贫富差距，以维持国际资本的高收益率，否则就不能提供实现上述战略功能所必须的经济和社会条件。由于独特的历史原因，导致香港经过长期明显失衡的社会发展，被塑造成经济发展迅速且持续但贫富差距悬殊、社会阶层分化固化严重的畸形发达资本主义城市。在香港特别行政区成立以后，受惯性影响，加上原有资本主义制度和生活方式保持不变，这一格局仍然存续。

　　由于香港作为实行资本主义制度的发达国家集团与中国之间的桥梁和联络站的独特战略功能，对于双方而言，在相当长时间内都仍然有存在的必要性。这就意味着香港的畸形发达资本主义社会以及与发达资本主义城市不相适应的悬殊社会阶层差距，在相当长时间内仍然会存在，只能随社会的发展进步，做相应调整，修正速度还不能过快。

　　因此，香港的选举制度必须适应而不可能脱离这一社会基础。选举制度和投票机制的设计，应有利于弱化、缓和而不是强化、激化社会矛盾和阶层冲突。而目前在主要发达资本主义国家和地区普遍存在的利用直接选举制度空间和绝大多数选民政治判断力有限，刺激、固化不同社会阶层、利益团体甚至不同宗教、种族为基础的选民阵营对立的模式，就不符合香港特别行政区实际情况和现实需要。一味照搬照抄这样的做法只会给香港带来无穷无尽的争斗，而不会给香港带来求同存异、逐步发展的未来。

　　四、“一国两制”实践新阶段香港民主选举制度建设应正视的探索难点

　　当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，“一国两制”实践也进入了新阶段。未来香港特别行政区探索完善选举制度实践的工作，应把选举实践中如何强化“良性竞争”和培养选拔“建设性不同政见”能力强的人才，作为探索的主要突破重点。

　　发达资本主义国家和地区多党政治实践和相应的竞争性选举行为发展至今，虽然在秉持政党制衡以及选民意愿充分表达的制度初衷方面，取得了一定的成效；但是，也出现了负面竞选、不实攻击等恶性竞争现象蔓延失控的危机。通过刺激选民对立以固化基本盘的方式，不择手段地维持政治上的既得利益，甚至采取各种造谣、污蔑对手，不切实际地向选民兜售无法兑现的施政承诺，以极端、激进的手法蛊惑选民骗取选票，达到上台执政或获取公职目的。客观上不仅扭曲、弱化了选举制度应有的功能，而且强化选民敌对、加深社会撕裂，并将意识形态分歧和利益冲突对抗的负面作用极度放大。这就背离了民主制度特别是选举制度和投票机制应当有利于社会稳定和“存异求同”，而不是加剧社会动荡和“强异斥同”的本意。因此，良性竞争为完善和发展资本主义民主制度特别是选举制度实践所必需，旨在防止出现选举功能扭曲的后果。如果不能通过选举制度和规则，力求遏制、杜绝恶性竞争者获益，就等于变相压制和否定秉持理性务实的主张和不愿采取恶意方式的竞争参与者。

　　“建设性不同政见”针对“为反对而反对”以及“反对体制”的政治操作模式而言。香港特别行政区成立以来，明确保障言论自由和相对宽松的政治活动空间。与选举活动相关的行为规则给予“持不同政见者”尽可能的保障，但也为部分政治势力提供了恶意反对的可乘之机。复杂的历史原因以及港英当局实行的殖民统治思路，导致香港形成了很多深层次问题，且长期得不到解决。

　　香港特别行政区成立之后，部分政治势力以制衡特区政府特别是行政长官的所谓“反对力量”自居，借用这些深层次矛盾和问题发难，以蒙骗不满深层次问题长期得不到解决的选民。他们无力提出解决深层次复杂问题所需要的建设性意见，只精于恶意反对，并不希望通过协商、合作的方式化解矛盾，反而默许甚至有意识地利用各种既得利益集团阻碍特区政府尝试解决问题的措施。在2019年发生的黑暴事件中，甚至出现了借用香港存在的深层次矛盾，挑拨煽动本地居民对内地及内地居民甚至中央政府的敌意，进而谋求“港独”的政治操作。全国人大完善香港选举制度的决定正是针对这种现象而作出的阻塞漏洞的努力。当然仅仅堵住漏洞还不足以解决问题，在此基础上培育和发展善于提出“建设性不同政见”的意识和能力，才是确保选举制度和选举实践有利于香港长期稳定繁荣和解决深层次矛盾的正道。在香港由治及兴特别是在解决涉及民生问题的深层次矛盾以及复杂历史遗留问题的过程中，不仅需要善意支持特区政府施政，更需要培育尽可能多提出“建设性不同意见”的人才。

　　（原题为：完善香港选举制度探索为发达资本主义城市高质量发展提供地方民主制度保障）

　　香港中国学术研究院研究员