当前，随着粤港澳大湾区迈向纵深推进的全新发展阶段，湾区“硬联通”四樑八柱基本成型，突破湾区机制体制“软联通”深层壁垒，打造以规则衔接、机制对接为核心突破的制度创新高地，形成既彰显中国特色，又接轨国际惯例的现代化制度创新试验田，成为全面提升湾区发展力的关键所在。

　　作为当前民生领域社会呼声与市场需求最高的议题之一，大湾区跨境养老制度创新，成为应对香港超高龄社会挑战、推动区域协调发展的重要“政策试验田”。笔者认为，现阶段突破跨境养老福利可携的制度壁垒，十分依赖粤港澳大湾区的区域间多层级行政治理协同，未来应统筹建立短、中、长期的跨境养老政策创新阶段目标，构建韧性政策框架；同时重点优化已在运作中的跨境养老试点项目内容和配套措施。

　　缓解港澳养老服务的瓶颈

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，深化养老服务合作，为港澳居民在广东养老创造便利条件。三地近年聚焦跨境养老，在政策供给方面颇多着墨，从2019年广东出台《广东省加快推进养老服务发展若干措施》，到近年粤港澳共同发布《养老机构认知症老年人生活照顾指南》，为建立大湾区养老服务标准规范提供指引等等。三地携手在推动养老服务领域的规则衔接和机制对接方面，注重发挥各自的优势互补，一方面充分利用内地在养老配套设施、人力资源等方面的优势；另一方面则激发港澳在标准化、精细化、智能化和金融化等方面的丰富经验，成效有目共睹。

　　但伴随着制度改革创新进入深水区后，不难发现，跨境养老在福利可携性、安老服务市场要素协同及跨境医疗、跨境保险结算等关键环节，仍存在显著鲜明壁垒。跨境养老政策创新其核心路径，需通过规则衔接与机制创新，破解更高层级的制度壁垒，整合区域资源，亦提倡从简单的要素对接，转向搭建以市场化为导向，政府为引导、社会为补充的区域健康平台，打造金融便利化、医疗协同化、产业服务化的跨境养老服务体系，将庞大的养老需求转化为区域市场机遇。

　　对此，笔者建议，三地应统筹设立跨境养老短、中、长期政策创新阶段目标，分三个进阶，构建跨境养老的韧性政策框架。短期目标，以资源配对为原则的区域协作（例如跨境养老先行先试项目）缓解港澳地区于发展养老服务和相关产业所面对的土地、人力瓶颈；中期目标，以激发银发经济活力，带动湾区产业升级，培育智慧养老、养老金融，以及生物医疗高附加值的产业集群；长期则以制度创新和制度开放，实现较高水平的湾区内跨境福利可携，探索具有大湾区特色的养老模式，为全国提供跨境社保与医养结合范本。

　　与此同时，透过重点优化跨境养老试点项目的内容、举措，以此为突破口提升养老政策“软联通”水平。社会福利署主导的“广东安老院舍照顾服务计划”（简称广东院舍计划），正是主动协同湾区养老资源的一大创举。

　　该计划从2014年6月开始推行，由特区政府全额资助轮候香港护理养老院的合资格长者申请人，选择入住广东省指定的养老院，以确保他们获得基本的照护。据社会福利署安老服务科资料数据，计划推出以来，受资助长者累计人数为872人。

　　综合审视特区政府当前的公共财政支出状况，以及社会对于此计划的扩容诉求，笔者建议在现有的广东院舍计划框架内，多维度、分层次地丰富政策阶梯，例如，除当前全额资助这一方式，是否可以增设半额资助、三分一额度资助方案，辅以大湾区养老院舍提供不同价目水平的护理服务，吸引有一定经济负担能力，同时迫切渴求养老宿位的申请人，既能减少项目对公共财政支出的依赖，同时亦能推动可持续良性发展运营。其次，香港独居长者轮候政府资助院舍及合约院舍的平均时间均超过1年。建议社会福利署联同社福机构，加强对跟进独居长者个案的前线社工宣传，提升广东院舍计划在独居长者群体中的认知度和认受度，强化机制耦合，促进双向赋能，推动广东院舍计划在实施路径和评估体系上，与其他社福项目实现资源互补，确保政策互为支撑。

　　持续优化跨境医疗服务

　　同时针对目前广东院舍计划部分城市院舍入住率较低问题，例如深圳市宿位入住率较为集中，而其他湾区城市入住率则分布不均，建议当局可适当增加政策诱因，有效引导申请人的入住分布，避免同一计划内的不同院舍，形成“冰火两重天”的运营局面。

　　此外，持续优化跨境医疗试点服务，亦是提升跨境养老政策配套的必由之路。目前，“长者医疗券大湾区试点计划”资助港澳长者在粤就医，但医疗券的就医使用范畴仍有较大限制，例如普通全身体检和医院的日间手术，均无法使用；而为畅通湾区内两地医疗救援服务出台的“大湾区跨境直通救护车试点计划”，仅港大深圳医院一个大湾区试点医院作为承接平台，建议持续争取试点扩容，引入适当的市场竞争，逐步降低跨境直通救护车的收费水平。

　　围绕大湾区跨境养老的公共政策创新进程，实际是大湾区治理现代化进程的一个生动缩影。唯有通过“政策试验田（试点项目）─规则标准化（湾区规范）─制度融合（福利跨境可携）”的阶梯式跃进，方能在粤港澳大湾区实现养老公共产品的区域资源科学再分配，这既是对“民生融通”国家战略的实践回应，更是探索湾区城市群治理中国方案，最有现实意义的范例之一。

　　大公文汇智库副总监