图：分析指出，今年的宏观政策搭配将体现出足够的耐心和定力。\法新社

　　“虽千变与万化，委一顺以贯之。”2021年一季度，中国国内生产总值（GDP）同比增速为18.3%，较2020年四季度环比增长0.6%，同比增速衝高主要源於相对领先的复甦进程和低基数下的修复，短期现象无需过度解读。笔者认为，2021年的宏观政策搭配将体现出足够的耐心和定力，即在充分估计、全面把握短期变化的持续性基础上，更着眼於跨周期应对长期结构性问题的解决方案。

　　也因此，政策调控力度将兼具相机抉择的特点和稳健高效的基调，政策搭配将考虑三个统筹：统筹国际国内两种变局，统筹经济增长和物价稳定双重目标，统筹实体经济和金融市场的相互作用。除了货币政策继续优化完善“双支柱”调控框架，财政政策保持连续性和可持续性是不“急转弯”的关键内涵。

　　其一，财政刺激力度不小。经笔者计算，2021年的广义预算赤字率达到7.9%，虽然显著低於2020年的10.6%，但也高於2019年疫情前的6.5%。从细分项看，抗疫特别国债的退出展现了避免过度刺激、按需调整政策的导向，而专项债新增发行限额为3.65万亿元（人民币，下同），佔GDP的3.3%，相比2020年仅下降了1000亿元，保民生、保就业、保市场主体的力度不减。

　　此外，2020年财政存款不断扩张而基建增速低迷，映射出大量资金可能沉澱在地方融资平台而未实际投入运用，今年专项债的实际运用规模或超过去年。因此，财政政策总体保持延续性，刺激力度适当，对处於复甦进程中的经济支撑作用仍旧明显。

　　其二，后续发力空间不窄。通过评估2020年实际支出视角下的财政收支情况，笔者发现，财政刺激空间并未完全消耗，相反在2020年各级政府带头过紧日子的基调下，地方财政实现超过4000亿元的盈余，为2021年的后续施策保留了充足弹藥。经计算，2020年实际支出视角下的广义赤字率仅为8.4%，显著低於预算视角下的10.6%。在专项债和特别国债的补充下，2020年政府性基金盈余达到2.317万亿元，不仅能够完全覆盖调入一般公共预算账本的差值部分，还能为地方财政留下4264亿元的盈余。财政部要求，自2017年开始，地方财政按照跨年度预算平衡机制、财政资金统筹使用和盘活存量资金等要求，加大从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金的力度，以及进一步加快使用结转结余资金。

　　据此估算，到2019年底地方财政结转结余资金的存量已经大幅消化。而2020年地方财政大约4000亿元的盈余，无论用来补充地方预算稳定调节基金，抑或是沉澱入地方财政结转结余，都将重新释放出2021年的地方财政扩张空间。

　　其三，由量到质有的放矢。今年1月及2月，新发地方政府债全部为再融资债券，用於“偿还存量（政府）债务”，专项债新增限额直到3月才下达。这主要是由於：

　　去年专项债新增限额尚未用完。截至2020年底，新增发行的专项债券总额约为3.6万亿元，尚有1500亿左右的专项债发行额度未使用。比起2019年10月即陷入“无债可发”的境遇，2020年专项债发行整体节奏较为平稳。

　　已发行专项债的募集资金可能尚未完全投出。2020年7月，财政部允许省级政府依法合规调整新增专项债券用途，确保年内形成实物工作量，从侧面体现出部分专项债募集资金仍沉澱在地方融资平台，而并未实际投出。今年2月，财政部下发通知称，2021年新增专项债券投放领域新增了国家重大战略项目以及保障性安居工程两大领域，并且放宽了专项债投向棚改、土储等领域的限制，扩大了专项债资金的使用领域，料将促进募集资金的下沉。2020年的“急”与2021年的“缓”，体现出财政政策正在发挥愈加重要的逆周期调节作用。

　　2020年专项债作为项目资本金的撬动作用并不甚理想，2021年政策重心由宏入微，有望开发专项债融资效率的潜能。据去年10月财政部新闻发布会披露，各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金，发挥“四两拨千斤”的带动作用。按此计算，专项债作为项目资本金的比例不足10%，远低於国务院规定的25%。这也是为何去年专项债更多起到托底基建作用，却未能支撑起基建增速的原因。今年财政政策由量到质，有的放矢，或将畅通优化专项债用作资本金的项目审批流程，撬动市场化融资的潜力。