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泽被万物/县域城镇化破解大城市痛点\西泽研究院院长 赵建

2022-05-18 04:24:16大公报
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  图:分析指,县域城镇化会更靠近土地和粮食,缩短了从城市向农地的资源配置距离。/新华社

  大城市和都市圈,是发达文明社会的象征。其代表着更广泛的分工合作,更大规模的思想知识集聚,以及更加开放包容的市民心态。这些超级大都市,往往都是国际化程度高的城市。在以知识经济、技术创新、信息网络为主导的产业范式下,大城市具有明显的规模效应和集聚效应优势。城市化的规律表明,当一个国家的城市化率接近70%的时候,超级大城市崛起是必然的事情,而2021年中国的城市化率已经接近65%。

  当然,超级大城市也意味着挑战。在这里尚且不说备受争议的资源消耗和环保问题,我们关心的是这些超级城市的管理和治理水平。一方面,对一个城市的管理者来说,他们可能面临着与农业社会和工业社会完全不同的城市社会;另一方面,对城市居民来说,面临着从村民、工人向市民的身份转换。如果说在过去的乡村和大工厂时代,人们以血缘、村落和工厂为集体型身份认同,那么在大城市里面,市民面对的是原子化个体,市民身份的定义和功能需要经历足够长的适应时间。很简单,城市是陌生人的集聚,熟人社会的乡绅治理和无讼状态已经不复存在,必须以法制作为前提。

  产业布局去中心化

  百年未有之大变局从底层上改变了中国已有的、以空间扩张和“基建─土地─债务”为主导的城市化模式,尤其是以全球化、国际化和数字资本扩张为时代主题的超级大城市。中国自去年下半年以来对无序资本和房地产债务的治理,实际上表达的也是对这种可能失去控制的超级城市化的忧虑和不满。而爆发自2020年的新冠疫情,又进一步加速了大城市化的解构。人们突然发现,当Omicron变种病毒来袭时,对一个超级大城市的静态管理是无比困难的。即使能以强大的行政力量进行管控,但又面临着种种困难。人们在此时感受到了在大城市弥漫的脆弱、焦虑与迷茫。

  而站在国家意志的高度,在当前境内外政治经济格局剧变的大环境下,可能考虑的并非仅仅是如何让城市变得更加精致、法制化和现代化,而是一个安全稳定和持续生存的问题。如果基于这种考虑,就必须放弃大城市化,重新将目光和资源转向广大农村和县城。因为在这片更加广袤的乡土中国大地上,生活生产可能变得相对粗糙了一些,但是能源、资源和粮食有了基本的保障。如果说和平与发展主题下,大量农民放下手中的“饭碗”轻装进城,那么在大变局的新主题下,国家必须从下沉的城镇化甚至是去大城市化潮流中,寻找新时代赖以发展和生存的根基。或者,构建新的缓冲地带。

  从国家安全的极端情形来看,超级大城市尤其是东南沿海大城市,就像是把“所有的鸡蛋放在同一个篮子里”。一旦这几个大城市出了问题,全国的内循环系统就遇到阻梗。如果回想上世纪60年代的西南新三线建设,就会理解国家安全背景下的城市化布局。也应该看到,西南地区之所以后来能涌现出众多经济实力较强的县城,也并非是偶然。所以今天,我们需要重新考虑产业与供应链的“去中心化”分散布局,这样做的好处除了安全稳定的考虑外,还可以通过产业化带动新的城镇化,解决县域城镇在大城市化过程中遭遇到的虹吸效应。

  然而,上述过程中首先有个矛盾需要在县域城镇化中解决,那就是第三产业或现代服务业的崛起,本身是需要大城市和超级城市的。县域城镇的产业化,比较优势是重工业、高劳动密集型的加工业,以及工业化的农业等。因此,这意味着重新向重工业、劳动密集型工业的回归。但乡镇企业能否再度崛起,以形成县域城镇化作为产业支撑,我们还需要观察。

  缓解粮食安全危机

  其次是乡村振兴战略中的人才和资源再配置问题。如果城市化的主战场一味定格在大城市,资源和人口一味向超级城市集中,那么这些城市需要谁来供养?乡村振兴的战略半径是不是距离资源和政策中心过于遥远?投身于农村的年轻人才的住房、子女教育、医疗等公共服务如何解决?他们更高品质的生活追求(比如喝一杯星巴克咖啡,看一场话剧等)如何满足?更高的创新思想和精神交流活动如何实现?城市更加靠近乡村,那么人才也就会更愿意长期留在乡村,以人为本的城市化才能真正的实现。否则投身于乡土的年轻人总是遥望城市。县域城镇化是解决这个问题的一个路径。

  第三个问题可能比较迫切,就是大变局中的粮食安全。如果说在全球化崛起年代,中国依靠廉价的全球粮食市场,让数亿农民和大学生从乡村土地涌入工厂、工地和城市办公楼的时候,那么在去全球化、贸易脱鈎、文明冲突的大背景下,城市还能不能以低廉的粮食成本养活和承载这么多的人口,就需要引起高层决策者的思考。尤其是俄乌冲突还在发酵,乌克兰是世界大粮仓,眼下粮价在疯狂上涨。而美国、巴西等国作为中国主要的粮食进口国,又受制于国际政治格局大环境,稍有不慎就会引发供给短缺。“饭碗要端在自己手里”,固然是一种源自对抗时代的焦虑,但是在复杂的大变局背景下,也是国家的一种本能反应。要保证粮食安全,要养活八亿城市不从事农业劳作的人口,必须走农业工业化道路。县域城镇化会更加靠近土地和粮食,缩短了从城市向农地的资源配置距离。

  大城市的就业饱和问题也日益突出,年轻人需要重新从乡土中国里寻找实现价值的机会。当然,按照发达国家的城市化规律,大城市的超级规模效应和网络涌现效应,第三产业、知识经济、创意经济、消费型社会的崛起,都将大大增加了城市中的就业机会。

  然而,当前中国正在对互联网平台、大金融产业、房地产债务、传媒娱乐等行业进行整顿,导致上述行业正在大幅裁员,同时又有一千多万的应届生即将毕业。民营企业家的信心和预期又严重不足,不会大幅度投资和招聘。可以说,大城市已经无法承载这么多的年轻人,那么他们将向何处去?通过推动县域城镇化,广阔天地、大有所为,县城有机会成为就业蓄水池的“湿地”。

  与管理一个复杂的大城市相比,管理一个小规模的县城可能相对简单,减少了管理者的制度变迁和人才压力。大城市固然可以通过规模效应降低运营成本,通过知识集聚中的外溢效应提高市民素质,但或许并不能匹配公共治理者的认知结构──城市大到一定规模,就需要提高社会治理、自治理、第三方治理的能力。当大城市的复杂治理需求越来越高,但公共部门的治理能力和公共服务及产品的供给跟不上时,那么城市化的下沉就不可避免。而疫情的发生加速了这一切的变化。很显然,封控、隔离等静态管理措施,在一个县城实施要比大城市容易得多。

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