作者/张蕊
      编辑/石爱华

      和三亚市龙坡村合作的时候，蔡洪展绝不会想到，公司按照规划投资建设的38栋建筑，会在10年后被告知属于“违建”。因为这个原因，他们与三亚市综合行政执法局吉阳分局打起了漫长的官司。双方的主要分歧在于，房屋的报建手续是否齐全，所占土地是否合法。

　　蔡洪展自觉冤枉的是，当年建房前，村委会曾向镇规划部门报建，但被告知“不再另审”，如今房子却因缺少手续被处罚。在这个事件中，虽然蔡洪展几次赢了官司，但仍没有避免园区内5栋房屋被拆、33栋别墅被没收的结果。

　　官司背后，是龙坡村（现龙坡社区）农村集体土地开发使用过程中，在土地性质变更、项目审批、生态红线划定等流程上存在的历史遗留问题。

　　“强拆”

　　蔡洪展是三亚展新实业有限公司（以下简称“展新公司”）的法定代表人兼董事长。2022年3月9日上午6点，在海口出差的他接到员工电话，对方告诉他，由三亚市吉阳区领导带队的拆迁队正在龙坡社区大门口集合，准备对公司建设使用的5栋房屋进行拆除。

　　龙坡社区的前身是龙坡村，位于三亚市吉阳区（原田独镇），现任的社区居委会主任黄明坤也是原龙坡村村委会主任。据他介绍，2002年，为了支持国防建设，龙坡村从世代居住的亚龙湾异地整体安置至此。最初政府提供了400亩安置地，但因为人口增多等各种原因，政府再次划拨350亩土地对他们进行了二次安置，其中有150亩居住用地。

　　“搬迁后不能出海打鱼，村民们的生活一下子陷入困境。”黄明坤说，在原田独镇政府的提议下，村委会想建设一个名为“海南黎族民艺苑”（下文简称黎艺苑）的文化旅游项目，以解决村民就业和收入问题。但困难的是，项目资金需要龙坡村自筹，在全体村民投票同意后，村委会决定引入企业来投资建设该项目。

　　2008年，经田独镇政府同意，龙坡村委会与展新公司签订了协议，龙坡村委会同意将村安置区内的25亩土地作为黎艺苑项目的“后勤基地”开发使用。黄明坤说，黎艺苑后勤基地就在这150亩居住地的规划范围内，项目产权归龙坡村，用地手续、施工后续等流程由村委会报批。展新公司负责赔偿在内的全部投资，且拥有黎艺苑项目70年的土地使用权。

　　2009年，龙坡村委会向原三亚市规划局田独镇规划建设所申报了黎艺苑后勤基地内33栋房屋的建设备案。当年10月29日，原三亚市规划局田独所下文称，黎艺苑后勤基本建设在龙坡安置区内，属居住用地，符合田独镇总体规划。

　　同年，黎艺苑后勤基地开工建设。蔡洪展说，最早的报建材料上只有33栋房屋，但建设期间，公司准备在新开辟的13亩区域内增加5栋建筑，这片区域也包含在150亩居住用地内。当时，村委会向镇规划部门上报了相关材料。次年，公司一共建起了38栋房屋，部分用来出租，部分作为展新公司的员工宿舍。蔡洪展说，公司每年会拿出8万多元给村里，作为黎艺苑后勤基地的受益款，同时公司还要承担管理费、维修费以及十几名村民的工资等。

　　房屋建成使用后，一直相安无事，直到他收到了一份处罚决定书。



　　“被判撤销的行政处罚”

　　2020年4月7日，蔡洪展第一次收到了三亚市综合行政执法局吉阳分局下发的《行政处罚决定书》。

　　决定书称，在检查“海南黎艺苑后勤基地”项目时，执法局发现该项目未取得建设工程规划许可证擅自开工，目前已建成38栋建筑；此外，他们认定项目内部分建筑占用了生态红线内的土地。最终，执法局作出没收全部38栋房屋的决定。

　　对于吉阳执法分局下发的处罚决定书，蔡洪展颇为不解，他认为，黎艺苑项目是三亚市发展和改革局同意建设的，后勤基地是其子项目，且位于龙坡村的二次安置用地范围内，并没有超范围建设。

　　蔡洪展不服该处罚决定，遂将吉阳执法分局告上法庭，龙坡居委会作为第三人出庭。

　　2020年6月9日，三亚市城郊法院做出一审判决，认为吉阳执法分局认定事实不清，主要证据不足。法院还认为，吉阳执法分局未将龙坡村委会作为共同的处罚对象，剥夺了龙坡村委会申辩、陈述和要求听证的权利，属于程序违法。

　　此外，城郊法院认为，黎艺苑后勤基地的38栋建筑的建设用地性质属于村集体用地，不在城市、镇规划区范围内，不应当适用《城乡规划法》作为处罚依据。吉阳执法分局的处罚决定书适用法律错误。

　　最终，一审法院撤销了吉阳执法分局行政处罚决定书。

　　关于黎艺苑后勤基地的38栋建筑物是否属于“擅自建设”，城郊法院认为是“龙坡村经过长年走报建审批，获得相关职能部门同意后，联合展新公司为解决龙坡村民生活及安置问题建设的项目”，不存在擅自建设。

　
　　土地性质之争

　　一审判决下发后，吉阳执法分局表示不服，上诉至三亚市中级人民法院。二审中，吉阳执法分局还是质疑黎艺苑后勤基地项目中有5栋房屋落入生态红线，土地性质并非建设用地。

　　对于生态红线的问题，蔡洪展的说法是，“黎艺苑后勤基地”所在范围，是龙坡村2002年整体搬迁的安置地，当时并没有“生态红线”一说，现有的生态红线是2016年“多规合一”时重新规划的，“但黎艺苑后勤基地也没有在生态红线内。”

　　蔡洪展向记者提供了一份2014年8月18日三亚市政府向龙坡村委会颁发的《集体土地所有证》，其所附宗地图显示，该地块上有38栋建筑，并标注“黎艺生活区”。在这幅宗地图上，黎艺苑生活区内全部建筑物都在龙坡村二次安置地内。蔡洪展认为，这幅宗地图可以证明建筑所用土地的合法性。

　　但记者同时发现，在《三亚市总体规划（空间类2015-2030年）》局部图上，这5栋建筑的部分区域所处位置涉及了“其他农业用地”。

　　针对5栋建筑的土地性质一事，蔡洪展认为，该土地经政府批准，属于国有划拨建设用地。2017年，龙坡村改为龙坡社区后，村委会就提出申请，希望将区域内的安置地全部变更为国有划拨建设用地。2020年，三亚市吉阳区政府作出“同意将龙坡村二次安置区内共计350亩的集体所有性质土地办理为国有划拨建设用地”的决定，并发函请三亚市自然资源和规划局给予办理手续。记者查阅资料发现，一份名为《三亚市吉阳区人民政府关于将吉阳区龙坡村安置区土地办理国有划拨建设用地的函》，印证了蔡洪展这一说法。

　　但蔡洪展说，虽然得到了政府批复，但在办理国有土地证的时候并不顺利。“去办事窗口提交了材料后，又没有下文了。”蔡洪展说，他和龙坡村委会的办事人员去三亚市自然资源和规划局询问过进展，对方给出的回复是“等三亚市城市规划大调整之后再说”。

　　二审中，村委会也将上述政府文件作为补充证据提交给了法院。2020年10月10日，三亚市中院下发二审判决，维持原判，驳回吉阳执法分局的上诉。

　　三亚市中院认定，龙坡村委会曾向原三亚市规划建设局田独规划建设所报送关于海南黎族民艺苑后勤基地建设备案的申请及有关材料，2009年10月29日，原三亚市规划建设局田独规划建设所向龙坡村委会做出规划意见，其认为，该后勤基地建设在龙坡安置区范围内，属居住用地，符合田独镇总体规划。



　　“不再另审”的51号文件

　　二审判决下发后一个月后，吉阳执法分局再次下发了一份标号为【2020】第5-1的《行政处罚决定书》，这份处罚决定书中，展新公司和龙坡村村委会被共同列为被处罚单位。吉阳执法分局依旧以“未取得建设工程规划许可证建设”为由，做出了“没收海南黎艺苑后勤基地项目38栋建筑”的行政处罚。

　　对此，吉阳执法分局局长仇小林的解释是，虽然法院撤销了第5号行政处罚通知书，但对38栋建筑物的性质没有给出鉴定，“这些建筑物的合法性并没有得到认可。”仇小林说，这些建筑要有土地证和自然资源与规划局批复的证（建设工程规划许可证）才可以算合法，“他们没有。”

　　2020年底，蔡洪展再次将吉阳执法分局告上了法庭，要求撤销【2020】第5-1号《行政处罚决定书》。但这一次，一审法院城郊法院支持了吉阳执法分局，认为前述处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。

　　城郊法院认定黎艺苑后勤基地的38栋建筑物开工建设时均未取得建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。

　　蔡洪展承认，安置区域内包括这38栋房屋在内的300多栋安置房都没有建设工程许可证，但并非故意不办。他解释，2009年，黎艺苑后勤基地准备开工建设之前，龙坡村委会前往原三亚市规划局田独镇规划所对该项目进行了报建，最初报建了33栋房屋。之后，龙坡村委会又去报建剩余的5栋房屋，此时，田独规划所调取了原三亚市规划局于2002年11月5日下发的三规地审字【2002】51号文件——《关于龙坡村二次安置的用地审核意见》（以下简称51号文件），“根据51号文件，田独规划所告诉我们不需要再报建审批了。”蔡洪展说。

　　记者注意到，“51号文件”中的第三条写到，“根据领导批示，我局研究决定，该规划和建筑单体，由市规划设计研究院完成规划和单体设计，不再另审”，同时，原三亚市规划局还给龙坡村核发了《建设用地规划许可证》。“我们认为这是政府做出了行政授权，可以视为项目的报建审批手续已经完成了。”蔡洪展说。

　　2014年，蔡洪展和村委会去为38栋建筑申办产权登记，因所需材料中涉及《建设工程规划许可证》，原三亚市住建局专门发函询问原三亚市规划局，是否需要为龙坡村补发《建设工程规划许可证》，原三亚市规划局回复住建局称，已经核发了龙坡安置区150亩用地的《建设用地规划许可证》，用地性质为居住用地，“黎艺苑后勤基地”在安置区用地范围内，并表示“51号文件”核发之后，龙坡村不再向原三亚市规划局提出规划报建申请。

　　蔡洪展和黄明坤都觉得，正是因为当年政府做出了“不再另审”的许可，他们后来才没有继续报建。

　　中国政法大学法学院副教授蔡乐渭指出，行政授权并非一个严格的法律概念，现实中有不同的理解，它通常指行政机关依法授予另一主体特别是下级行政机关以一定的职权，下级行政主体据此可以开展相关的行政管理活动。但一般公众对行政授权概念的认识往往与专业角度的理解不尽一致，“从与本案有关的文件中来看，涉及的问题并非行政授权，而是行政许可。”

　　“具体来说，‘不再另审’的实质意义就相当于一个行政许可，可以理解为行政机关已经同意他们盖房了。”尽管蔡乐渭认为这个行政许可从形式上来说不是特别规范，但不规范的后果，不应该由被许可人来承担。

　　基于以上原因，展新公司不服法院判决，于2021年6月中旬提出上诉。

　　2021年12月3日，三亚中院做出终审判决，撤销了【2020】第5-1号《行政处罚决定书》，三亚中院认为，虽然38栋房屋均未取得建设工程规划许可证，展新公司也承认其中的5栋房屋未办理规划报建手续，但黎艺苑后勤基地所用土地系龙坡村的安置用地，龙坡村委会也曾数次取得用地审批意见和建设用地规划许可证。

　
　　只有先没收才能完成合法手续

　　但终审判决下发后10天，展新公司和龙坡村委会又一次收到了吉阳执法分局的责令（限期）改正通知书，要求对未经规划部分批准的5栋违法建筑进行拆除。一同下发的还有一份没收剩余33栋房屋的行政处罚通知书。

　　“这个项目是原田独镇政府授权给三亚市规划设计院设计并制作图纸的。”蔡洪展认为，如果土地来源不合法，三亚市规划设计研究院不会做出相应的设计、定位，也不会把建设图纸制作出来。黄明坤也不明白，从黎艺苑后勤基地开工，到最后建成，一直没有人问过，“住了十几年，怎么就变成违建了？”

　　吉阳区主管城乡建设的副区长曹立伟称，虽然相关文件显示黎艺苑后勤基地项目符合有关规划，但以目前的规划来看，其中的5栋房屋有部分区域确实占用了非建设用地，在规划之外，只能拆掉。曹立伟表示，吉阳区政府也是为了解决历史遗留问题，完善手续，才做出没收33栋建筑物的决定，只没收建筑，土地还是属于村集体。“办完全部手续之后，这些土地就变成了村集体名下的国有划拨用地。建筑也就变成合法的了，就能返还给龙坡村了。”

　　在研究行政法多年的蔡乐渭副教授看来，曹立伟的上述说法存在问题，“没收之后，就是国家所有，国家所有的财产，怎么可能再返还给被处罚人？这岂不是变成国有资产流失？”

　　蔡洪展想弄清楚未被拆除的33栋别墅是以何种方式被没收的，但并没有得到相关部门的明确答复。

　　吉阳区副区长曹立伟称，政府成立了公司，把没收的33栋房屋移交给公司。公司和龙坡村委会签订了托管协议，将33栋房屋交由龙坡村委会属地管理，房租收益的85%给村委会。曹立伟说，等33栋建筑物手续合法后再返还给龙坡村，这对原来的住户没有任何影响。

　　对于曹立伟的上述说法，蔡乐渭也很不解。“首先，没收手续到底是什么？是有法定的依据，还是履行了法定的程序，还是作出了合法的决定？其次，既然33栋建筑物被没收了，那么国家所有的建筑物的租金收入依据什么法律、通过什么方式，可以归被处罚的原所有权人所有？”

　　这两年，蔡洪展因为要忙“官司”，公司的业务基本都已停滞，黎艺苑的主项目也没再去管过。“没有精力去做其他事情。”在有限的时间里，蔡洪展自学了行政法、民法等法律，不仅为了诉讼，也为了知道“什么该做，什么不该做”。

　　目前，面对黎艺苑后勤基地5栋房屋被吉阳执法分局拆除的情况，展新公司投诉至了海南省优化营商环境专班办公室。

　　6月中旬，记者从海南省优化营商环境专班办公室的石组长处了解到，他们确有接到展新公司的投诉，目前处于核实，取证阶段。

　　石组长了解到的情况是，整件事情的来由是支持国防建设的整村搬迁，项目的前期建设也不是说完全没有手续，“但手续没走完是为什么，还是要核实一下。”

　　石组长表示，如果企业反映属实，政府工作有瑕疵，就会要求政府纠正错误；如果企业反映的问题不属实，也会和企业做好解释工作，“营商环境的根本是依法依规。在这个问题上，一定要客观公正。”