宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达，是国家的根本大法，是这个国家所有法律的渊源。香港基本法根据国家宪法而制定，宪法是母法，基本法是子法。先有宪法，再有基本法，再有香港特别行政区。回归后香港的宪制必然以国家宪法为基础，基本法是宪法的修改补充和发展完善，是中国宪法特殊的组成部分。因此回归以后的香港，基本法有规定的，按照基本法办事；基本法没有规定的，适用国家宪法。

　　基本法是宪法的修改补充

　　回归前香港的宪制秩序以英国宪法为核心，在英国宪法架构之下，英国国王用王室特权立法的形式为香港制定了宪制文件，即《英皇制诰》和《皇室训令》，这两个宪制文件在155年英国管治期间，经过20多次的修改补充，在回归前不久还在继续修改。这说明英国当时统治香港是非常随意的，重大事项都是通过《英皇制诰》和《皇室训令》来实施，而不通过英国正式的国会立法。

　　宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达。一个国家、一个主权、一部宪法，是各国的通例。香港回归以前国家宪法已经产生。国家恢复对香港行使主权，国家宪法必然开始在香港适用，对香港产生法律约束力。但是，国家宪法直接在香港适用有障碍，也就是那些关於社会主义的内容不符合“一国两制”原则，无法在香港实施，因此必须对这些规定进行修改。制定基本法就是对宪法中不符合“一国两制”要求和香港实际情况的地方加以修改补充。这些被修改补充的地方，就是今天的香港基本法。可见，基本法是为了适应国家统一的需要，按照“一国两制”原则和香港的实际情况而对宪法进行的修改补充，是我国宪法与时俱进、不断完善发展的表现。回归后香港宪制自然以国家宪法和基本法为基础。先有宪法，再有基本法，再有香港特别行政区。宪法是母法，基本法是子法。

　　但是，基本法毕竟不是“宪法”，没有对国家宪法进行全面修改，只是部分修改补充。凡是没有修改补充的地方，主要是关於“一国”的制度体制，这些当然对香港有效。因此，制定基本法不是再造一部与国家宪法平起平坐的另一部“宪法”，基本法不取代宪法，而是宪法的补充发展完善，对宪法在香港特区的适用进行了适应化处理，是国家宪法特别的组成部分。

　　从内容来看，基本法没有修改中国国家层面的基本制度体制，不改变国家层面实行的社会主义。在此前提条件下，基本法对宪法规定的中国地方制度进行了重大修改补充和发展完善。本来，现行宪法在原有的省、民族自治区和直辖市三种省级政权制度之外，已经创设了特别行政区地方建制，制定基本法就是把这种新的地方制度具体化、明确化，这是对宪法关於地方制度规定最重大的发展完善。

　　根据宪法和基本法创设的特别行政区不是独立於中央政权的，必然与中央政权产生千丝万缕的关係，基本法对此也做了明确规定。一旦在国家层面处理特别行政区事务，就不仅仅依照基本法办事，更要按照宪法处理有关事务。因此，香港回归后，凡是基本法有规定的，一律适用基本法（“两制”）；凡是基本法没有规定或者规定不明确、不足够的，自然适用国家宪法（“一国”）。而适用宪法，不需要将宪法列入基本法附件三，是自然对香港生效的。

　　具体而言，根据中国宪法单一制原则和“一国两制”精神，宪法整体上适用於香港特别行政区。怎麼适用呢？有两种情况：

　　宪法整体上适用於香港特区

　　第一，把宪法裏面规定的社会主义的意识形态、制度等内容通过基本法进行修改补充，宪法关於社会主义的规定，就通过基本法作出特别、例外规定，也就是说基本法有规定的，就按照基本法的规定办，这是“两制”的部分。

　　第二，基本法没有作出规定的，就自然适用宪法。如前所述，基本法并不是一部“宪法”，它不具备宪法的核心要素。有人认为基本法规定已经很全面了，没有需要适用宪法的地方。其实基本法有很多方面并没有规定或者规定不明确、不充分，就像宪法规定的人大制度、国家元首制度、国家立法制度、军事制度、外交制度、地方政府制度，国家标志，等等，这些基本法都没有规定，基本法也不需要重複宪法的规定，只需按照宪法办事即可。比如基本法没有规定香港特区要以中国的国家主席为自己的国家元首；再如基本法没有明确规定“一地两检”四个字，这就要看宪法，宪法规定全国人大、全国人大常委会可以就重大事项作出决定，所以全国人大常委会就作出了关於“一地两检”的决定。

　　总而言之，一种情况是宪法通过基本法适用於香港，基本法就是宪法的修改补充。一种情况就是基本法没规定的，自然适用宪法。换个说法，基本法是授权法，中央没有通过基本法授予香港的权力，权力仍在中央，中央行使权力，当然要依据宪法。所以，香港新宪制必须以国家宪法为基础和核心，不能把基本法孤立於宪法，把基本法打造成独立於国家宪法的“香港宪法”。

　　有人说宪法只有第31条才适用於香港，其他条款不适用，这种说法肯定不对。基本法序言明文说根据《中华人民共和国宪法》制定基本法，没有说仅根据宪法第31条制定基本法，宪法的每一部分都不可分割。

　　（摘自新一期《紫荆》杂志，本篇为上篇，明日继续刊出下篇）

　　清华大学法学院教授