近来，香港论者的一些文章讨论了中国共产党的全面领导及其与香港特区治理的问题。这的确是一个应当予以深入思量的问题。本文认为，坚持党对特别行政区的领导，是宪法全面实施和党的全面领导的应有之义。所谓坚持党的全面领导，既包括坚持党的领导的宪制地位，也包括完善党的领导方式。在讨论党的全面领导与特别行政区治理的关系时，要立足中国特色的宪制体制，也要区分领导地位和领导方式两个层面。

　　全面实施的三个层面

　　国家宪法是国家的根本大法，长期以来，党和国家领导人都特别强调全面贯彻实施宪法，在纪念宪法颁布实施的重要活动中明确提出“全面贯彻实施宪法”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求“健全保证宪法全面实施的体制机制”。

　　在逻辑上，所谓宪法的全面实施，一是指全部宪法文本的实施，国家宪法包括“序言”及“总纲”、“公民的基本权利和义务”、“国家机构”、“国旗国歌国徽首都”四章共143条，计13000多字。宪法全面实施是指文本规定的所有内容皆得以实施，当然各部分规定的实施方式有别，在特别行政区不同条款的实施更有明显差别；二是指国家宪法在全部主权内的实施，既包括内地，也包括港澳特别行政区。国家宪法授权在港澳实施特别行政区制度，国家宪法在特别行政区实施的方式与内地不同，但这不否定国家宪法在特别行政区实施的要求；三是宪法主体的全部实施，根据国家宪法的规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都要维护宪法尊严、保证宪法实施。当然这些主体主要在法定的职责职权范围内以法定的不同方式实施宪法。国家宪法对党的领导的规定，主要集中于宪法的“序言”，2018年宪法修改后，第一条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这一规定进一步地确认了中国共产党的领导地位，党的领导具有更为明确的宪制根据。根据上述宪法的全面实施的理论和要求，坚持党的全面领导，坚持党对特别行政区的领导，是宪法全面实施的必然要求和当然内容。

　　国家宪法中党的领导的内容，是指党的全面领导，形象的讲，是“党政军民学，东南西北风，党是领导一切的”。要强调的是，这句形象的表述，既蕴含着党的领导地位的表达，也当然要求针对不同对象、在不同时期、应对不同情况实行不同的领导方式，因而内含着不断完善党的领导方式的要求。在风险社会的时代，党的全面领导呈现出更为丰富的内涵和方式。风险社会被用来描述全球化和现代化社会的特征，强调人类的实践活动所造成的风险，这种风险具有内生性、时间地点上的延展性、后果严重性等特点。

　　不断完善制度机制

　　新冠疫情造成的公共卫生危机淋漓尽致地展示了风险社会的特性。风险社会下的党的全面领导，可以视作应对风险社会的一种中国机制。在这种机制下，党的全面领导，主要是指党的组织根据风险程度作出相应的政治决断，而这种决断建立在专家的充分专业判断基础之上，随之，广义的政府部门和社会各组织全力执行。本文称之为党领导下的政治决断、专业判断和行政执行分工协调。这种党全面领导下的分工协调机制，是党全面领导的新方式，也是应对风险社会的有效机制。

　　从实践来看，针对香港特区可能出现的系统性国家安全风险，在充分调研和研判的基础上，党的十九届四中全会作出政治决断，提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”，随之全面执行，逐步实现了香港社会秩序的恢复。党的全面领导在特别行政区的实现，主要依据国家宪法和基本法确立的法定机制，而党的领导则非常突出地体现在政治决断的层面。

　　总之，在讨论党对特别行政区的领导时，域外政党政治的实践主要是一个彰显差异的对照，内地实行的党的全面领导的机制只是党全面领导的方式之一，立足国家宪法确立的特别行政区体制才能觅得真谛。具体而言，在国家宪法确立的中国特色社会主义制度下，香港实行特别行政区制度，党对特别行政区的领导既不是西方那种政党政治的模式，也不是简单实行内地的那种对应性设立党委和党组、党建引领业务的领导方式，而是针对香港特区的实际创新党的领导方式。

　　深圳大学港澳基本法研究中心副主任