从广义上讲，香港政治制度改革既包括香港行政立法权力关系的调整，也包括选举制度改革和政府官员问责制度改革。而选举制度既包括行政长官、立法会和选举委员会选举制度，也包括区议会选举制度。

　　香港政治制度改革是香港社会持续时间最长、讨论最热烈、影响力既深且广的议题之一，也是中央和特区关系调适、权力配置和政治博弈的主战场。梳理博弈历程，有助于我们从历史脉络、从政制角度全面、正确理解中央与特区关系。

　　中央掌握政改主动权

　　近二十年来，围绕香港政制改革决定权以及《基本法》附件一和附件二的修改，全国人大及其常委会先后作出一次“人大释法”和四次“人大决定”，为改革指明了方向，厘定了框架，划定了边界。同时，通过“释法”和“决定”，全国人大及其常委会也在逐次澄清香港政制改革中中央与特区的权力配置关系，勾勒出一幅清晰的权力秩序图景。

　　简言之，《基本法》确立了“特区决定─中央监督”的基本框架；2004年“4．6解释”赋予全国人大常委会“政改方向决定权”；2021年“3．11决定”确立了新的权力框架，全国人大将对《基本法》附件的修改权授与全国人大常委会。中央与特区在香港政制改革中的权力运行秩序发生了变化，反映出中央治港理念和模式的转变，表现为：政改启动模式从“自下而上”转变为“由上及下”，管治策略由被动性监督到主动性管治，落实“爱国者治港”成为中央治港的根本目标之一。

　　“3．11决定”下的权力关系重构

　　2021年3月11日，全国人民代表大会作出《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（此即“3．11决定”）。此后，全国人大常委会依据“3．11决定”的授权，对《基本法》附件一和附件二进行修改。在香港，特区政府4月13日将《2021年完善选举制度（综合修订）条例草案》刊宪，4月14日提交立法会进行首读及二读。特区立法会5月27日高票通过《条例草案》。5月31日，《2021年完善选举制度（综合修订）条例》于当日正式刊宪生效。无论从条例内容还是制度建设方面讲，新条例标志着香港选举制度全面开启新篇章。

　　治港理念和模式的转变

　　（1）自下而上转变为由上及下

　　从香港政制改革启动模式来看，时任行政长官于2004年1月成立政制改革专责小组开启第一次政改，并在同年3月发布咨询报告，全国人大常委会依据行政长官提交的报告作出“4．26决定”；第三任行政长官于2007年7月发布《政制发展绿皮书》开启第二次政改，全国人大常委会在行政长官提交报告后再作出“12．29决定”。第四任行政长官于2013年10月成立政改咨询专责小组，并于同年12月发布咨询报告，全国人大常委会再作出“8．31决定”。可以看出，这三次政制改革都是由行政长官启动，属“自下而上”模式。而新选举制度改革的提请主体是全国人大常委会，全国人大作出“3．11决定”，再由全国人大常委会修改《基本法》附件。这是一次“由上及下”的政治改革过程。

　　政制改革启动模式的出发点不同，“自下而上”模式的出发点是香港社会及各界人士的意见和建议，而“由上及下”模式则是基于中央对香港政制发展整体情况的判断。

　　新选举制度并没有遵循香港政制改革的原有模式，它开启了香港政制改革的新模式，香港政制改革启动模式由“自下而上”转变为“由上及下”（from bottom-up to top-down）。在“3．11决定”之后，全国人大常委会拥有对《基本法》附件的修改权，香港政制改革告别了“五步曲”，全国人大及其常委会拥有香港政制发展的决定权。

　　（2）由被动型监督到主动型管治

　　按照《基本法》原意，在香港政制改革问题上，香港特区拥有决定权，行政长官和立法会按照“互相配合”原则共同决定香港政制改革，中央在最后行使监督权，这可被称之为被动型监督模式（passive supervision）。2004年“4．6解释”对全国人大常委会赋予“政改方向决定权”，这是中央对香港政制改革开启管治模式的开始，但当时的管治模式由于需要行政长官启动政改，仍呈现出一定的被动性，其中在三次政制改革中，立法会仍具有相当大的参与权和决定权。

　　2014年是香港政制发展的分水岭。首先，中央发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，其中“全面管治权”的提出标志着中央开启主动型管治模式（active governance）。同年的“8．31决定”循着“五步曲”，是为主动型管治模式的首次实践。但是“8．31决定”遭遇到所谓“泛民”和部分人的强烈抗议。在这一过程中，全面管治权和高度自治权始终未能找到战略平衡点。“3．11决定”下，全国人大及其常委会通过“决定＋修法”模式修改《基本法》附件，修改完善特区选举制度，这标志着中央强化并实现主动型全面管治模式。

　　（3）实践“爱国者治港”成为香港管治的根本目标之一

　　2021年，国家主席习近平在听取第五任行政长官报告时强调：“要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。”为此，我们要发展具有香港特色的民主制度，要发展适合香港特别行政区实际情况的民主制度。2021年《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书表达了新选举制度具有“广泛代表性、政治包容性、均衡参与性和公平竞争性”的特点和优越性。但这些特点都建立在一条根本原则的前提上，即“爱国者治港”。

　　可以说，新选举制度的最大特点即实践“爱国者治港”。只有首先保障香港特区的稳定，才能更好的发展香港特色民主制度，才能更好地保障香港市民的民主权利，最终达至“双普选”的目标。“3．11决定”以及修改后的香港《基本法》附件一和附件二共同构成确保以爱国者为主体的“港人治港”的制度性保障，坚决杜绝反中乱港分子进入香港权力架构和管治团队，由此确立了“爱国者治港”作为中央管治香港根本性原则的地位。

　　香港城市大学法律学院教授