笔者在此前本报发表的评论中提出“基本法共识”、“基本法爱国主义”和“基本法穷尽主义”的“基本法三论”，核心观点是：基本法是关于香港问题根本共识的法律表达，并设置了诸多法律机制维护和实施这个根本共识，在进一步地促进这一根本共识落实的过程中，应当首先征用基本法上的机制，有且仅有基本法上的机制不能维护和保障这个共识时，方可退而求助于国家宪法上的机制。

　　基本法穷尽主义理论的要义是维护基本法法治秩序。基本法穷尽主义应是实务处置香港问题的基本程序，也是认知香港制度变迁的理论视角。香港国安法的制定引发了部分人针对“一国两制”、“港人治港”、高度自治的猜疑。正如笔者指出的，从立法的层面看，中央在制定香港国安法时遵循了基本法穷尽主义原则，香港国安法的首要功能是激活基本法上的国安保障机制，激励基本法上的相关机制（主要是香港特区政府）承担维护香港国家安全的基本责任。阅读香港国安法的文本不难发现，该法主要是进一步地明确香港特区原有的行政、立法和司法机关维护国家安全的义务，虽然设立了新机构香港特区国安委，但从组成和职责看，该机构主要是以议决和协调的方式承担基本法原已规定的维护国家安全的职责。而另外一个新机构驻港国安公署，其管辖权主要是香港不能处理的国安案件，类似于一个保险性的防范机制。香港国安立法遵循的基本法穷尽主义原则也初步体现在该法的实施之中。

　　遵行基本法穷尽主义原则

　　香港国安法生效一年有余，唐英杰案成为众人瞩目的香港国安法首案，除此之外，还有一系列香港警方立案侦办的其他国安案件。相反，香港国安公署并未有管辖任何具体案件。这一方面表明香港国安法激励机制发生了效果，也是落实基本法穷尽主义原则的体现。要更彻底地遵循基本法穷尽主义原则，除了不断激励基本法上的机制和机关承担维护香港国安的责任外，还要处理香港国安法司法适用中面临的重大挑战。这个挑战是：香港国安法诸多条款看上去与基本法和香港本地法的相关规定不一致，因此，明确香港法院以基本法为核心解释香港国安法的基本原则尤为重要。在2020年9月14日香港城市大学法学院举办的相关学术研讨会上，笔者提出“一致性解释”的原则，核心的观点是，以基本法的核心条款统一基本法其他条款、香港国安法和香港本地法，建构以基本法核心价值统领下的香港法治秩序。本文进一步将之详述，以求教于方家。

　　为了解决香港问题，中央政府提出“一国两制”方针。在“一国两制”下，成立香港特别行政区，享有高度自治权。全国人大制定香港基本法，将“一国两制”法制化。在基本法制定的过程中，关于基本法与国家宪法中的若干规定不一致的讨论非常热烈，全国人大通过了基本法依据国家宪法制定符合宪法的决定。香港国安法制定后，再次出现该法与基本法不一致的激烈争论。从文本相关条款的角度看，基本法与香港国安法的相关规定之间确有诸多表面的不一致，但这种不一致不能被解读为香港国安法抵触并违反了基本法。

　　香港国安法草案经过承担合宪性审查工作职责的全国人大宪法和法律委员会审议，由全国人大常委会审议通过，被认为“符合宪法规定和宪法原则，符合‘一国两制’方针和香港基本法，符合全国人大《决定》精神”（见《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）〉的说明》）。忽视立法者的权威文件，认为香港国安法抵触基本法的观点难以成立（理由一）。香港国安法根据国家宪法和基本法制定，相关条款间的不一致只是表象，其内在精神与价值具有实质上的一致性，以文本间的不一致推论相互抵触，极为武断（理由二）。

　　相反，既然香港国安法依据基本法制定且经过审查后认为“符合”基本法，这种相关条款间的不一致不但不能被解读为香港国安法抵触基本法外，而且必须视香港国安法与基本法具有内在相一致，香港国安法与基本法某些规定形式上的不一致，只是以更契合实际情况的方式实施基本法。既然香港国安法与基本法具有内在一致性，那么，在处理国安法与基本法看上去不一致的条款时，必须遵循“一致性”解释原则。所谓一致性解释原则，是指香港法院在适用国安法时，对于这些看上去不一致的条款，不可判定国安法抵触基本法无效，而是必须以文义、目的、原意和体系解释的方式，寻找国安法相关条款与基本法根本精神和目的相一致的规范内涵，作为国安法相关条款的真实涵义，并以之作为案件判决的依据。这里的“一致性”，可以借助宪法规范的位阶区分理论来理解。

　　通常认为，宪法典中的规定并不都具有相同的位阶，而是根据条款所表达的内容的根本性区分为宪法核和宪法律，前者统领后者，后者应当根据前者来加以解释。就基本法而言，也包括核心条款和其他条款。一致性解释即是根据基本法的核心条款来厘定基本法和香港国安法相关条款的内涵。基本法的首要目的是“维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定”，为此基本法规定了中央的全面管治权、特区的高度自治权，保障了香港居民的基本权利，赋予香港独立的司法权和终审权，等等。

　　香港国安法明确规定基本法第一条和第十二条是根本性条款，并在第四条中规定，香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特区居民根据基本法和《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。香港法院在解释国安法时，既要以这两个条款表达的核心价值准则处理国安法与基本法相关条款间的关系，即国安法条款要作有利于保障这两个根本性条款的解释，也要平衡国家安全保障与基本权利保护的关系。这种基于一致性原则的解释平衡也符合基本法的精神。

　　基本法通常被认为具有宪制性，一个具体表现是基本法具有宪法性的结构，对公权力与组织、基本权利与义务等核心要素作了非常明确的规定。这个宪法性的结构以权力与权利的平衡来实现维护国安和香港的长期繁荣稳定。

　　总之，所谓香港国安法的一致性解释原则，是指将基本法和香港国安法间看似不一致的条款置于基本法核心条款确立的价值秩序和结构中加以解释，以基本法的核心条款统领这些条款，在二者间建构一种具有内在价值一致性的统一秩序。一些学者提出旧法新法、一般法与特别法的理论，试图处理香港国安法适用时与基本法相关条款的关系，显然忽视了基本法不同条款间的位阶之别，也忽视了国安法具有实施基本法核心条款的根本功能。

　　更有助于维护香港宪制秩序

　　香港法院在处理唐英杰保释案，面临着“不一致”的问题，如香港国安法和《刑事诉讼程序条例》有关保释的规定、香港国安法关于特首指定法官和基本法关于司法独立规定的问题、香港国安法有关最低刑期和法官自由裁量权问题等等。其中有些看起来是香港本地法与香港国安法不一致，但鉴于香港本地法经过全国人大常委会审查或者备案，这些与本地法的不一致问题必然最终归结为香港国安法与基本法的“一致性”问题。香港法院小心翼翼地进行推理论证，处理了这个棘手的难题。但若遵循上文提出的“一致性”解释理论，香港国安法相关条款如保释规定的解释可能理据更为坚实。

　　具体而言，香港国安法制定后，香港的保释制度区分适用于为国安案件和非国安案件，对于前者，保释虽然受到较为严格的限制，但却更为有力的落实了基本法中关于国家主权和安全的核心条款，明确了行动和权利的边界，平衡了国家安全和基本权利的保护，但对于其他案件，则宜加重保障基本权利。在一致性解释原则下，基本法下的各项制度根据实际情况得到丰富，也表现得更为多样和更有针对性，更有助于维护国家宪法和基本法确立的宪制秩序、国家安全和香港的繁荣稳定。香港国安法的司法适用应当更为坚定地贯彻一致性解释原则。

　　深圳大学港澳基本法研究中心副主任