香港特区宪制秩序在2020年《香港国安法》颁布实施以及2021年选举制度改革后已经发生了重大深刻变革，变革正在引导香港社会朝着更加稳定有序的方向发展。然而，未来二十五年的香港社会依然充满着未知变数和挑战。基于现实政治、宪法框架与近期法律演进等方面考量，香港未来的发展应该或继续沿着以下的轨道行进。

　　“爱国者治港”政治原则将得到坚持和强化

　　国家主席习近平曾强调：“要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。只有做到‘爱国者治港’，中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实，宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护，各种深层次问题才能得到有效解决，香港才能实现长治久安……”

　　简而言之，坚持“爱国者治港”原则就是要确保香港政治与行政权力始终掌握在“自己人”手中。“爱国者治港”具有鲜明的政治和法律意涵。“爱国者治港”就是以爱国者为主体的“港人治港”。这也是中央治理香港的一以贯之的政策，成为特区搭建管治架构的底线性政治准则。

　　“爱国者治港”原则通过法律的形式付诸实施。《宪法》与《基本法》作为特区的宪制基础，共同确认了“爱国者治港”法律化的立法基础。《香港国安法》为落实“爱国者治港”原则提供了法律环境保障，自实施以来起到了立竿见影地止暴制乱、恢复社会秩序的作用。全国人大于2021年通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，以及人大常委会新修订的《基本法》附件一和附件二是对“爱国者治港”原则的具体落实和制度安排。立法会通过的《2021年完善选举制度（综合修订）条例》具体落实了新选举安排。至此，关于“爱国者治港”原则的法律规范体系和制度安排与保障业已构成。过去两年完成的三次选举其结果充分贯彻了“爱国者治港”原则。

　　新选举制度推行后，香港政治改革还有进一步空间吗？近期来看，特区政改将会沿着新选举制度确立的既定制度与路径推进。然而，中央政府于2021年发布的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书指出，“完善后的香港特别行政区选举制度……是香港特别行政区民主制度的优化提升和与时俱进，并为香港特别行政区民主的长远健康发展打下了坚实的基础，为实现‘双普选’目标创造了有利条件”。白皮书在此重申了政改“双普选”的目标，可以理解为待条件成熟后有望循序渐进落实《基本法》第45条和第68条。

　　实现全面管治权与高度自治权有机结合

　　2014年中央政府关于香港的第一份白皮书提出了体现中央治港新思维的“全面管治权”概念，自此中央拥有对香港的“全面管治权”已然定论。在《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书中，中央政府再次重申中央与特区关系：“中央对特别行政区拥有全面管治权，特别行政区享有法定的高度自治权。特别行政区政府必须向中央政府负责，执行中央政府依法发出的指令；在行使高度自治权的时候，必须接受中央政府的监督和问责。不能以特别行政区享有高度自治权为由，排斥和对抗中央政府依法行使有关权力。中央政府各部门和各地方要切实尊重和保障特别行政区依法享有的高度自治权，不干预特别行政区自治范围内的事务。”中央全面管治权与特区高度自治权不是分庭抗礼或相互针对的关系，在任何时候都不能把它们对立起来，更不能以高度自治权对抗中央的全面管治权。

　　要把全面管治权和高度自治权有机有效地结合起来，如何推进？第一，就是要回归《基本法》，尊重《基本法》立法原意。一方面，特区或社会各界都要清醒地、实事求是地认识到高度自治并不意味着“完全自治”，特区必须维护国家的主权、安全和发展利益，尊重中央对特区的全面管治权，自觉接受中央对特区的监督；另一方面，中央亦充分尊重特区享有的行政权、立法权、司法权和终审权等，并容许香港依法拥有民主自由的合理发展空间。第二，需秉持开放包容的态度处理《基本法》实践中的争议和矛盾。《基本法》是一部充满善意的、具有前瞻性的宪制性法律。然而，实践往往走在法律文本前面，法律实施以来出现的有些情况是《基本法》通过时当时无法预测、无法涵盖也无法解决的，这就要求中央和特区在实践中遇到争议时应当在“一国两制”大方向和宏观框架下，找到解决争议的最佳方案。

　　强化行政主导制但保证行政长官和行政权受到制衡

　　行政主导是香港特区的政治体制特征。2020年9月，时任行政长官曾明确表示：“香港特别行政区享有的权力来自中央授权，架构以行政主导，香港没有三权分立。行政、立法和司法三权各司其职，互相配合并制衡，三个机关通过行政长官向中央人民政府负责。”

　　近年来，行政主导体制的落实在中央和特区的共同发力之下取得明显成效，新组成的立法会也有利于推进并巩固行政主导制。然而，强化行政主导功能也应避免出现行政无制约，也就是说，须在《基本法》设定的原则和框架内展开。《基本法》在设计政治体制时的初衷和立法原意是：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”更具体而言，“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”（姬鹏飞语）。

　　真正融入国家发展大局

　　2019年2月，中共中央、国务院发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，香港是“粤港澳大湾区”建设规划的鼎立三足之一。大湾区发展战略对香港的经济社会发展来说是难得的机遇，同时也是对香港的时代挑战。毋庸置疑，香港曾经作为中国走向世界的窗口和桥梁，为国家对外开放作出了巨大贡献。在国际国内形势特别是中国的经济地位发生根本性变化之后，香港应当重新认识自己在国家发展建设格局中的地位，恰当定位，积极投身并融入国家发展大局，并继续做出应有的贡献。香港融入国家发展大局也是“借船出海”，是香港继续能够繁荣稳定的不二之策。

　　为达此目的，中央（和／或广东省）政府和特区政府有必要系统制定在大湾区适用的相应政策并使之法律化，如提供辅助支持香港青年在内地创业就业的政策条件，扩大和增强对青年的优惠措施和支援力度（比如提供启动资金或专项基金），同时不断完善青年在内地的交通、住房、医疗、税收等方面的具体措施，以更加便利他们在内地的就业、创业、就学、成家、居住。客观观察，特区政府一直是雷声大雨点小，只见树木不见森林，还看不见系统的积极的应对措施。融入国家发展大局、投入大湾区建设，这对促成更多港人人心回归具有积极意义。

　　维护并提升香港国际地位

　　就香港国际地位而言，香港是世界著名的国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心，是“世界的香港”。《基本法》为国际香港留出了必要的且充分的成长空间。强调香港国际地位问题不仅仅是一个经济或贸易问题，而是关系到“一国两制”的核心愿景是否能够得以实现。无论对中央还是对特区而言，香港不能丧失其国际地位，否则将成为与内地众多发达城市一样的城市。国际地位如若丧失，香港的损失将是巨大的、不可逆转的。事实上，那将违背《宪法》特许“两制”和《基本法》固定“两制”的初衷。

　　如今，我们当认识到因为《香港国安法》和选举制度改革给香港带来的各种挑战，直面各种问题，从内部改善政治与法治环境，留住资金、人才和人心。一方面，特区政府需通过不断优化投资环境和营商环境、重建外企外资乃至国际社会对香港社会的信心；另一方面就是要巩固悠久的以普通法为基础的法治传统、保障言论自由、提升人权保障水平，让港人和外来人士放心留在香港，自由自在生活在香港。面对来自区内特别是来自新加坡的对人才和资金的激烈竞争，在疫情之下和之后，特区政府应该因地因时制宜，考虑对外通关把水盘活，思考扩大对内有条件通关可能性，逐步改变颓势。守住香港的国际地位乃当务之急。

　　（本文是作者于《二十一世纪》发表之《新宪制秩序二十五年：回顾与前瞻》长文第二部分之撮要。感谢原杂志特许出版本撮要版。篇幅所限，注释从略。）

　　香港城市大学法律学院教授