每个国家都会制定有关维护国家安全的法律法规，主要内容一般都是预防与制裁投敌叛国、颠覆政权、里通外国等危害领土完整与主权的行为，差别最多只是在于法律覆盖范围和条款详略程度不同。简言之，国家安全立法既是主权国家的固有权利，也是通行的国际惯例。

　　国安立法的宪法基础

　　根据国家宪法第28条，国家有责任维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。在公民的责任方面，中国公民有维护国家统一（宪法第52条）和维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为（宪法第54条）。每名中国公民都必须保守国家秘密（宪法第53条）。保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责（宪法第55条）。以上的条文不但说明维护国家安全的宪法基础，更表明中国公民都有责任维护国家安全，使国家免于外部或内在的危险。

　　立法维护国安乃中央事权

　　一般而言，国家安全事务属于中央事务，立法维护国家安全属于中央事权，中央为此订立统一的全国性法律和政策，确保地区层面不会出现国家安全的漏洞和风险。然而，在“一国两制”、“港人治港”、高度自治的背景下，香港基本法第23条授权香港特区自行立法禁止七项危害国家安全罪行。虽然香港曾经因为维护国家安全法律的缺位（此乃特区未能履行其宪法义务的表现）而一度出现内部安全局势危殆、引发国家安全层面问题的状况，但在中央果断订立香港国安法后，香港社会最终恢复秩序，回归平静。现在就是香港履行其宪制责任，完成23条本地立法的恰当时刻。

　　主要国家都有国家安全法

　　正如23条立法咨询文件指出，世界上大部分国家都会根据自身需要，针对其面对的国家安全风险，订立全面和有效的法律，采取必需的措施维护国家安全。五眼联盟（美国、加拿大、英国、澳洲、新西兰）和新加坡都有法律严加禁止与惩处叛国罪、恐怖主义罪和间谍罪等。以英国为例，由于英国是一个古老的国家，其禁止叛国行为的法律规定早于中世纪就已经出现，并曾经在第二次世界大战期间惩罚与英国为敌的人。该法律直至今天仍然有效。在港英政府管治香港期间，英国把相关的叛国罪法律规定移植到香港。在香港回归祖国后，有关的法律获得保留。

　　除了订立维护国家安全法律外，世界各国仍然会不时审时度势，随机应变，制定或修改法律，以处理可能出现的新型危害国家安全的风险。以美国为例，在“911”恐怖袭击发生后，美国只用45天通过《爱国者法案》，以应对突如其来的国家安全风险，特别着重增强警方侦测权力、扩充恐怖主义罪行的定义和提高恐怖主义罪行的刑罚，甚至容许无限期收押未受法院审判的移民（读者应该不会忘记关塔那摩监狱）。

　　由此可见，订立和修改维护国家安全法律并不是中国特例，甚至和国家的性质（资本主义或社会主义）和形式（议会制、总统制、君主制等）也没直接关联，各国都会因应不断转换的时空背景，根据它们面临的国家安全风险等因素而量身定做符合自己国情的国家安全法律。这次23条立法能够把香港现行过时和不恰当的危害国家安全罪行予以修订，实在是立法过程的应有之义。

　　特区立法乃必须且符合国际法律原则

　　常识告诉我们，绝大多数的人权和自由并非绝对，而是可以出于保护国家安全等需要而施加合法、合理的限制（参考具有法律约束力的《公民权利和政治权利国家公约》和不具拘束力但有说服力的《约翰内斯堡原则》）。正如基本法和《香港人权法案条例》多条条文指出，言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威等权利和自由，都可以出于尊重他人权利或名誉，保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或风化等原因，而在法律规定下施加合法的限制，只要限制是依法进行的（prescribed by law）和出于必要性的（necessary）。

　　在国际层面，根据上述《约翰内斯堡原则》，虽然每个人都有言论自由的权利，但在行使言论自由的权利时，应当遵循国际法中所确立的各种限制，包括保护国家安全的限制。若对言论自由的限制的真正目的和效果是为了保护国家的生存或领土完整，免遭武力或武力威胁的侵害，则无论这些武力或武力威胁来自外部（如军事威胁），还是来自内部（如煽动以暴力推翻政府），都能够构成合法的国家安全利益，可以合法和合理地限制言论自由。从2019年修例风波期间所展现的严重国家威胁情势可见，完全不受约束和法规限制的言论、集会、游行的自由，不但不能平衡其他绝大多数市民的权利和自由，更会对他人的人身和财产安全构成严重侵害。防范类似情况再次发生必须以法律规定之。

　　相对于许多西方国家，中国许多的维护国家安全法律、体制和制度仍然处于建设阶段，需要不断完善和修订。而香港作为中国的特别行政区，我们也必须在特区层面配合中央构建和完善维护国家安全的法律和制度，以符合“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方式，堵塞可能存在于香港的国家安全漏洞。这样香港居民才能安居乐业，“一国两制”才能行稳致远。

　　（系列评论之四）

　　作者分别是香港城市大学法律学院教授；香港律师、香港城市大学法律学院研究助理