日前，香港特区立法会法案委员会完成《维护国家安全条例草案》（《草案》）的审议，将提交立法会大会恢复二读辩论。本草案充分吸纳香港市民及社会各界意见，充分借鉴吸收国外国安立法最新趋势及经验教训，也充分考虑现行国安法实践及本地原有法律有关国安条文的实施情况，作出最能保障居民人权自由、最能保护国内外投资者利益、最能维护国家安全的最符合香港实际和最科学的立法成果，这么好的法律文本相信很快就会获得立法会的一致通过。

　　在近期有关23条立法的热烈讨论中，较多从履行宪制责任、法定责任等角度作出分析和解读，这都很对，也很必要，但是很少从特区政府行政责任的视角来看待这一立法问题，这样既不全面客观，也不利于社会加深对这一立法责任的理解。本文结合近期国家相关法律的出台、有关解释意见以及全国两会期间的某些现象，来尝试对该问题作一分析，并就教于方家。

　　一、围绕23条立法，先有宪制责任后有行政责任

　　根据我国宪法实施进程及“一国两制”港澳的具体实践，是先有了宪法和港澳基本法，再有了港澳回归祖国和“一国两制”方针政策在港澳两个特区的实施，由此，回归完成了港澳宪制秩序的巨大转变，国家宪法和港澳基本法共同构成了特别行政区的宪制基础。逻辑继续延伸，港澳基本法中所规定的维护国家安全的23条立法，也就相应必然地成为了港澳特区政府的宪制责任、法定责任。对于特区政府有关23条的立法事项，这一宪制责任是第一位的，是不可替代的，也是必须要完成的。

　　特区政府在23条立法领域负有宪制责任，但是这一宪制责任必须通过特区政府的行政责任来执行、来完成。国家主席习近平指出，行政长官和特别行政区政府是香港的当家人，也是治理香港的第一责任人。这句话有着深刻的含义，也拥有坚实的法理基础。基本法有关香港政治体制的安排中，第43条规定香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。在第48条有关香港特别行政区行政长官所行使职权的规定当中，头三款的规定是（1）领导香港特别行政区政府；（2）负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律；（3）签署立法会通过的法案，公布法律。

　　基本法的这些条文都充分说明了，在特区行政、立法、司法三权当中，行政权是第一位的，可以代表特区政府，对中央负责，也负责执行基本法及符合基本法的本地其他法律。这也就意味着，23条立法既是宪制责任，也是特区政府的行政责任。换句话说就是，行政长官和特区政府直接负有完成23条立法的行政责任，这是法定的，推诿不掉的，是由特区政治体制当中的行政主导体制决定的。

　　二、国务院对特区23条立法也负有领导责任

　　2月28日，特区政府就23条立法条文中所涉及“中央”一词提请释义，3月1日全国人大有关部门作出书面答复，在书面答复所明确的五类可代表“中央”“中央政权机关”的机构中，第3类就是中央人民政府，亦即国务院。中央人民政府作为中央政权机关，在香港基本法中也多处出现，其指意是明确的。

　　香港基本法第12条规定，香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这就充分说明中央人民政府对香港特别行政区拥有无可置疑的领导权，也正是基于此点，在基本法接下来第13、14、15条的规定当中，明确指出中央人民政府负责管理特别行政区的对外事务、防务，以及负责任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员，这些规定都是中央人民政府对特别行政区拥有领导权的具体表现。

　　3月11日，十四届全国人民代表大会第二次会议修订通过了《中华人民共和国国务院组织法》，其第2条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；第5条第2款规定，国务院实行总理负责制；第15条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。

　　新修订的《国务院组织法》的相关条文，进一步从全国层面表明了国务院作为最高国家行政机关，对全国地方各级国家行政机关的工作拥有领导权，这种领导权，从国家自上而下的行政体系和行政权力层级看，是全方位的，涉及到地方各级国家行政机关各方面的工作。

　　应该进一步看到的是，中央对特别行政区的全面管治权，这种全面性的管治权更是从行政权的行使角度来看的。习近平主席在2022年“七一”重要讲话中强调指出了这一点，即：中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头。只不过，中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权，十分克制和约束中央的权力。

　　但是，在23条立法这一工作上，它既是宪法和基本法规定的宪制责任、法定义务，也是直接关系香港和国家安全的核心性、根本性事务，在维护国家主权、安全、发展利益这一“一国两制”最高原则的工作上，特区政府负有行政责任，作为特区政府直接行政领导的国务院也负有行政责任。这是由我国宪法和政体决定的。

　　比如，在23条立法遭到外国政府及其反动势力污蔑干涉后，中央政府及其外交系统、特区政府都会马上作出反应，进行义正词严驳斥和外交抗议等。这些也都是双方上下一致行使行政责任的表现，背后体现了中央对特区的强大支持。

　　三、政府工作报告是国务院对特区行使领导权的重要方式

　　每年召开的全国两会，都是国家政治生活中的大事，特别是国务院总理向全国人大所作的政府工作报告，将会对全国各地区各部门各领域年度重点工作进行战略性引领和部署，也是对后期工作进行督促评估的重要指引。港澳回归祖国后，重新纳入国家治理体系，全国两会期间发表的政府工作报告也都列有港澳专篇，意味着国务院对港澳工作的规划和引领，表明国家最高行政机关对特别行政区的具体领导。

　　3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中表示，我们要继续全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则。支持香港、澳门发展经济、改善民生，发挥自身优势和特点，积极参与粤港澳大湾区建设，更好融入国家发展大局，保持香港、澳门长期繁荣稳定。李强总理的这些部署和要求，都聚焦港澳热点难点问题，指出发力点着力点，指明发展方向和发展前景，对港澳发展起到重要引导作用。

　　6日上午国务院副总理丁薛祥参加港澳地区全国政协委员联组会，对香港特区23条立法工作提出明确工作要求。丁薛祥副总理指出，要筑牢维护国家安全屏障，支持香港尽快完成基本法第23条立法，健全澳门维护国家安全制度机制，确保“一国两制”实践行稳致远。

　　两会期间国务院多位领导就港澳工作所作的工作报告和讲话，既有宏观全局问题，也有微观具体问题，但都是国务院对特区工作的领导和反映，表达了中央对特区工作的关切，也表明了中央对特区工作的态度。

　　暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员